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战略与成本:美军军事决策程序中的缺口

Strategy and Cost: A Gap in Our Military Decision-Making Process

作者:劳伦斯·斯宾奈特,美国空军中校(Lt Col Lawrence Spinetta, USAF)

提要:在美军目前的军事决策结构中,总是假定终局目标已经确定,且作战方针的制定过程只求“绝对优势”,不考虑成本因素。本文作者建议对此军事决策结构进行调整,认为军事战略人员应该提交若干种作战方案,供更关注并管理着公共利益的文职政府领导人挑选。在军事方案中纳入成本考虑因素,将有助于当政领导人更好地平衡竞争公共资源的各种需求。

战争不再是武器装备问题,而是金钱问题。

                            — 修西狄德斯  
总统和国会,是决定美国是否开战以及军队怎样打仗的最终判官。有时,文职政府会委托军事指挥官来确定作战战略(即:调遣哪些部队,如何部署、作战的时机与节奏)。比如,小布什总统不无自豪地说,他将继续把有关伊拉克的关键决定交由将军们来判断。的确,总统经常把美军最近向伊拉克增兵的决定说成是彼得雷乌斯将军(Gen. David Petraeus)的战略而非他本人的主意。1 也有时候,文职领导人较多地控制作战方向,依靠军事专家提供建议。无论哪种情况,军事领导人在国家政策选择与战略塑造方面都发挥着重要的影响作用。

遗憾的是,在培养军事领导人发挥这一作用(即,确定或建议适当的行动方案)方面,目前的军事决策程序结构最起码存在两大缺陷。第一,它假定目标已经既定或终局已经明定,但事实上,此等目标或结局常常仍在待定。在评估一项行动方案时,目前的军事决策程序经常把待定问题 — 我们想要达到什么目的? — 预先假设为已定事项;换句话说,虽然“我们应该达成什么目的?”还是一个待定问题,军事决策程序却已假定这个问题已经获得共识和方向。第二,目前的军事决策程序鼓励军人在制定战略时不要顾及成本。目前的军事决策程序首要考虑的是如何最有效地达成既定目标,所以军人总是把计划制订得坚实厚重而不顾虑费用。

然而,文职政策制订者感兴趣的不仅仅是最有效的军事选项。鉴于各利益方都在争夺有限的财政资源,文职官员必须照顾到各种不同的利益。因此他们最关心的是,如何做好各种选择方案的效率与效果之间的权衡。为了顾及其他方面对公共资源的需求,他们也许会选择某个不非常有效但投资回报价值较高的军事方案。因此,文职官员需要首先知道一项行动方案所需的成本,再设定政治目标,以更好地管理互竞争的公共利益。一个能提供一系列选择(包括对付战略挑战的低成本方案)的新军事决策程序,对我们的当政领导会更有助益。

为何忽视成本是个问题

军事家在考虑有关部队组织、训练与装备等事宜时会注意资金因素,但在制定战略和动用军事实力时,明显忽视行动的金钱代价。说白了,军人仅仅把费效比和其它金融分析视为预算工具,而不是运筹用兵的一个组成部分。然而,一场战役或战争的成功往往是经济学的作用。即使一个国家富如美国,资源仍然有限, 公众承受战争费用的耐力也是有限的。2 事实上,在持久及耗资的战争中,慎重使用资源具有更为关键的意义。

在 2007 财政年度,政府要求的战争经费是 930 亿美元,占国防部总预算近 20%。我们为全球反恐战 — 一场布什总统和其他人都相信会持续一代人的冲突 — 投入的费用将使整个越战的耗资总额黯然失色。迄今为止,它已经耗费了美国 6,720 多亿美元。3

从具体用钱单位的角度来看,战争的费用令人惊愕。空军为了拨出资金用于应急行动和部队现代化,正在裁减兵员,共计 4 万人。空军领导人估计,即使在这种规模的裁员之后,今后六年内仍需面对 1,200 亿美元的预算短缺,大概相当于空军整整一年的预算。 在谈到部队的预算吃紧时,空军空中作战司令部司令罗纳德·凯斯(Ronald Keys)将军说,“我现在几乎沦落到了只够买肉和土豆的地步了。”4 前空军参谋长迈克尔·莫斯利将军的评论也同样沉重,“我们正面临着越来越严重的财政挑战。”5

从理论上讲,国防预算是根据合理需求来制订的。但实际上,国会“只能拿出可接受的预算数目,并要求军队在此范围内将就。”6 结果是,国会压缩军队的预算,以维持其他公共服务的正常运作和应对其它日益上涨的费用。退役将军巴里·麦克费里(Barry McCaffrey)告知国会说,“在伊拉克打仗每月要烧掉 90 亿美元,加上阿富汗每月 10 亿,我们只好把(多达 550 亿美元)资金转用于维持正在进行的地面战争,而无法留出充分的资金支持美国空军与海军的现代化升级。”7

军人不能仅仅因为机构费用或其它费用高就否定某项战略。毫无疑问,我们国家会不惜任何代价来保卫自己的生存。“如果伊拉克拥有大规模杀伤武器而对美国造成直接威胁的话,那么战争便有其正当理由,任何代价都值得。”MSNBC 电视台的首席经济记者马丁·沃克(Martin Wolk)如是说。8 即便如此,在筹划军事行动时仍可把费用问题考虑进去,它有助于验证出各层级行动计划的可取性。另外,确定出一项行动持续下去所需的费用,也许有助于决策者根据战场实际情况与战略形势,来重新评价他们最初的政治目的。

这种观点并不是建议我们把所有的成本与利益都金钱化,从而把战略的复杂性简化成简单的数学比率(即:选择费效比最小的行动方案)。比如,伊拉克实现民主所体现的价值就无法用金钱来衡量。海军陆战队作战准则 MCDP 1-1《战略》很贴切地指出:“然而,考虑到战争的性质,这种费效比分析是说着容易做着难……。(而且)通常很难判定作战成本在哪个点上超出了胜利的价值。”9 不过,“胜利”的价值虽然难以计算,这不等于说军人在制定战略时就索性把成本因素排除在外。副总统办公室前任国家安全事务副助理和政策策划部主任弗莱德伯格(Aaron L. Friedberg)强调指出,“任何战略策划行动的首要基本任务是制定几种可供选择的行动方案,并帮助政策制订者对各种方案的潜在成本与效益进行系统的评估。”10

不健全的军事决策程序

遗憾的是,目前的军事决策程序没有充分纳入成本因素。这个程序通常一开始就假定:文职领导人已经确定了明确的目标,划定了理想的最终局面。然后,战略部门提出几套符合总政方针的行动方案供作战司令官抉择。这种做法有一个问题:它狭隘地集中考虑如何最有效地实现既定目标,而不是为决策者提供一个可选择的单子。如果达到某个目标的成本太高的话(与其它相竞争的公共利益比较而言),文职政策制订者也许会认定这个目标不值得去追求,或者决定改变目标,而寻求其它能提供更好价值的行动方案。

现行作战准则鼓励指挥官集结一切可用的战斗力,而不去探索成本较低的对应措施。比如,美国陆军战地手册 FM 3-0《作战行动》就规定:“一旦到了执行的时机,所有部队都应参与任务的执行。”11 这条用兵原则是发动所有可用兵力,其根源则是克劳塞维茨的理论,即在总体战争中资源不用即属浪费。克劳塞维茨认为,“如果一支部队的某个分队被部署在一个不能与敌人有效交战的位置或者正在行军途中 — 即闲置 — 而敌人此刻正在作战,那么从经济学来讲就是治理不善。从这个意义上说,他们被浪费了,这比使用不当更糟糕。当需要行动的时候,第一要求应该是:所有单位都要行动起来。”12 先贤之言固然有理,然而,当非关键利益面临挑战时,派大批部队去执行任务也许在政治上行不通,并且/或者成本高出可承受范围。


指挥官有时会以压倒性兵力是“用兵需要”为由,要求投入超过实际需要的作战资产,而限制了政治上的选择。13 麦克宾·欧文(Mackubin Thomas Owens)评论说,“当部队不想做某事的时候 — 比如 20 世纪 90 年代时在巴尔干半岛 — 它就干脆夸大兵力需求:‘答案是 35 万名战士。你要问什么?’”14

目前军事决策程序制订战略的方式,是把作战需要转变成兵力分配问题。指挥官分配到用于一项战役的资产,如果对实现总目标多少有所贡献,他们就会使用这些资产,不管使用这些资产的边际效益是否大于成本。这种情况就好比一个中央计划经济下的工厂使用资源。政府分配给工厂一定的资源,工厂就使用这些资源, 即使其产品不增添多少价值。联合作战准则 JP 5.0 作为指导联合作战策划的文件,在概要说明联合策划的步骤时,基本上忽略了成本问题。JP 5.0 在阐述指挥官开展行动方案分析和作战模拟、行动方案比较和批准等过程时,都没有把成本列为一个衡量指标,而且也没有要求策划者比较各种行动方案的相对成本。相反,它敦促指挥官简单地选择“成功机率最高的[行动方案]。”15 指挥官被鼓励在评价所建议计划的有效性时,仅把成本作为次要标准来考虑。就此而言,指挥官的参谋人员所做的,就是给出两择其一的判断(是或否),亦即:从军事效果上看,某项行动方案是否“值得付出预计的成本”。16 整个过程中没有考虑文职政策制定者的选择,比如,他们可能倾向于选择次佳的军事行动方案,以把国家的有限资源分流到其它方面。17

参谋长联席会议主席手册(CJCSM)中阐述联合计划的文件,如 CJCSM 3122.01A、CJCSM 3122.02C、CJCSM 3122.03C,表达的指导思想和 JP 5.0 相似,也没有指示参谋人员在建议的作战行动方案中考虑相对费用这个因素。18 “参谋评估”作为整个行动方案开发过程的第三步,是对建议行动的合适性提出“关键估计”,但不要求总结或分析成本信息。 同样,“司令官评估”作为行动方案开发过程的第四步,是把建议的各种行动方案进行可取性比较,也没有要求评估行动的代价。而且,手册禁止把任何评估信息透露给美国政府的其它机构。19 这条规定是阻拦行动方案开发过程早期阶段的费用透明性。“参联会主席评估审查”作为最后一步,要求主要参与者审查所建议的行动方案是否“值得付出预计的成本” 。但它仍然只以军事效果为评判条件,也只需选择是或否。财务信息没有写进任何计划的附录中,供审查的替代行动方案中也不提及相对费用。20

目前军事决策程序对费用的有限考虑还反映在其它许多方面。一般的战争计划包括 36 个附件,但没有一个附件具体说明执行这些计划的预计费用。21 像联合空中作战中心这样的军事战略单位根本找不到财务军官。空军作战战术、技术及程序 AFOTTP 2-3.2 作为空天作战中心的详细作业手册,对制定战略时应该如何考虑费用因素没有做任何讨论。在兵力部署中的成本考虑部分,AFOTTP 2-3.2 只给了策划者一个提示,告诫他们:“无人飞机上无人……(但是)一架装备齐全的 RQ-1‘捕食者’的成本超过 320 万美元,一架 RQ-4A‘全球鹰’的成本超过 1,200 万美元……(因此)如果派遣这些飞机进入很可能被击落的空防严密区域执行高风险任务,需经联合部队航空力量统一指挥官批准。”22

在与伊拉克反叛力量的作战中,我们看到,联合空中作战中心主任授权动用价值 3,500 万美元的 F/A-18A 战机,从价值 25 亿美元的航空母舰起飞,飞往仅有一名持 AK-47 自动步枪的叛乱分子的藏匿地,空投价值 19 万美元的激光制导武器;而我们的敌人只用旧炮弹与一部手机电话,就造出简易爆炸装置,来炸毁我们价值 15 万美元的“悍马”军车。 23

反恐战或平叛作战期间的费用控制尤其重要,因为敌人能达成与其努力不相称的效果。洛伦斯·弗里曼(Lawrence Freedman)写道:“汽车炸弹是隐形武器,既便宜又简单,就能炸毁目标,爆炸过程中还发出巨大的噪声,不容忽视。鉴于这些理由,它们在非对称作战中可谓登峰造极。”24

防备简易爆炸装置和其它非对称袭击的代价很大。2001 年 9 月 11 日的恐怖袭击,其成本大约在 40–50 万美元之间,然而,劫机分子造成了高达几十亿美元的直接损失,间接损失更以几何等级上升。25 而且,这次袭击也迫使美国在国土防御上花费了数十亿美元。

在《制定 21 世纪战略》一书中,丹尼斯·德鲁教授(Prof. Dennis Drew)和唐纳德·斯诺教授(Prof. Donald Snow)担忧说,敌人战略家会设计出不对称手段,使美国流血,使它以政治上难以接受的程度消耗国家的经济资源。26 尽管“美国的经济和以往相比要强大和旺盛的多,但政府能够用于军事目的的经济资源却减少了。”27 在这块经济饼图中,军事预算部分和其他非军事部分相比已经缩减。并且这种趋势还会继续,因为各种政府津贴计划费用在飙升,尤其是我们已经进入二战婴儿潮这代人的退休时期,国会必须找到支付这些费用的途径,“可伸可缩”的国防预算很可能首当其冲,成为未来经费裁减的对象。28

我们当今的敌人,与其说企图从军事上打败我们,不如说更指望我们内部政治垮塌而失去继续作战的意志。很遗憾,我们目前的军事决策程序在制定战略时没有考虑成本问题,这一点正中了他们的下怀。

更好的做法

文职政府的政策制订者必须调停相互竞争的公共利益,如果能让他们在设定政治目标之前对相关成本有更好的了解,将更有助益。为了支持这种构想,军事战略家需要准备提供搭配合理的政策选择,既有成本不高的对应措施,也有更强硬的替代方案。这种结构涉及到调整目标和欲达到的最终状态,以及潜在的对应措施。本质上,这种新的做法将为政策制订者提供一张选项较多的单子。军人应该向文职官员说清楚,各种不同的军事方案能“买到”什么相应的效益? 国家付出的牺牲和开支能收到什么回报? 要冒多大的风险? 问题的关键在于调整所付出努力的规模,并列出行动的相关费用,以便文职官员能选出最佳价值的方案。换言之,军人应该找出并说明各种待选方案的效率与效果之间的互动。以人力、财力、物力来考虑,如果付出成本为 X,我们预计收到某种效果;如果付出成本为 Y,我们预计收到另一种效果。我们也许能以 10% 的代价换取 90% 的结果。比如,构建一个运作完好的民主伊拉克,其标价也许是天文数字;而构建一个安全、相对稳定的伊拉克,其费用也许只是上述标价的几分之一。美国也许只需付出相当于其他更昂贵计划和承诺的十分之一,就能保持这个国家免于崩溃。

战略方针不是一成不变的。总统也许会根据机遇或与敌人初次交锋后出现的限制因素而改变初衷。战略制定是个反复调整的过程,其目的是拟定一个能保持优势的计划。29 决策者在设定最初目标之前,需要考虑成本因素;在其后评估是否坚持原定战略方向,或是调整目标并重选替代方案的过程中,也要始终做到胸有一部成本帐。因此,军人在军事决策程序的行动方案对比/选择阶段,应该明确地把费用考虑在内。遗憾的是,许多指挥官既没有受过行动经济学方面的训练,而且对此也不感兴趣。但是,要想支撑像全球反恐战这样的持久战,费用因素尤其重要,因为它影响着军事行动与公共支持的可持续性。

向邱吉尔学习

二战期间,温斯顿·邱吉尔有句名言:“誓死保卫吾岛,不计一切代价。”30 但在他早期的职业生涯中,当国家形势尚未如此紧急时,他曾承认,所提议行动方案的价码(即人力和物力费用)决不仅仅是次要考虑的问题。第一次世界大战过后,英国竭力想维持自己的殖民帝国,但它的国库接近崩溃。任战时首相的邱吉尔不得不想方设法采用各种节省但具有创意的战略,来维持英国对海外领地的控制。

1919 年,阿富汗的王公宣布讨伐西北边境省的不列颠军队。英国向卡拉奇派遣了一架汉德利佩季(Handley Page)双翼轰炸机,飞机在喀布尔上空投下 4 枚 112 磅和 16 枚 20 磅的炸弹,不久这位王公便停战求和。军事史学家兼战略家巴兹尔·李德尔·哈特(Basil Liddell Hart)宣称,“这架飞机以一机之威,甚于六万大军。”31

一年之后,被称为索马里“疯毛拉” 的穆罕默德·本·阿卜杜拉·哈桑(Mohammed bin Abdullah Hassan)重新露面,威胁到英国在这一地区的利益。这位狂热的毛拉几十年来都是英国的一根肉中刺。在此之前,英国向索马里派过四次远征军,最后一次有 15,000 人,但四次远征军均告失败。这位毛拉得以重整旗鼓,在当地已经接受英国统治的部落人中制造恐怖,最终屠杀了本地区三分之一的居民。32

英国议会不愿重蹈地面入侵劳命伤财的覆辙。于是,邱吉尔往东非派了六架小飞机,对毛拉的要塞连续轰炸两天,立刻结束了索马里的危机。邱吉尔自豪地说,以往的陆地远征花了国库 600 万英镑 — 大约等于当今的 1.2 亿英镑(2.2 亿美元)— 但是英国皇家空军只用了 77,000 英镑就大功告成。33

邱吉尔也设法使用类似的廉价手段,来保持英国在美索不达米亚和其它中东与西南亚国家的影响。1919 年 8 月,他告诫议会,英国在美索不达米亚的庞大驻防部队开销太大,主张大幅度削减。邱吉尔建议说,如果把某些机械化部队换成人数较少的步兵,英国的势力也能够维持。到 1920 年早期,曾经多达 25,000 人的英国驻军减少了将近一半。即使如此,维持这支缩编了的部队每年仍需 1,800 万英镑,陆军部依然难以继续支付。“迫于财政的需要(削减费用),邱吉尔现在开始思考更为激进的军事路线,”大卫·奥米西(David Omissi)在《航空力量与殖民统治》一书中如此写道。“邱吉尔坚持不懈地寻求以更省钱的办法来守住美索不达美亚。”34 他依靠的主要战略就是充分借助空军力量并运用诸兵种合成作战。在伊拉克,邱吉尔“选用的省钱之道是通过傀儡统治者治理国家,”所以他在 1921 年把费萨尔一世扶为国王。35 在邱吉尔的努力下,英国得以在美索不达美亚维持住阿拉伯王国的体制,并把其他人口也置于英国的统治之下。

列举这些历史事件的用意,不是要争辩空中治安巡逻的功绩。恰恰相反,英国对这个地区的政治愿望一直都没有彻底实现。比如,那位“疯毛拉”始终没被抓获,他的 700 人马逃掉了,有朝一日还会卷土重来。确切地说,这里的用意是想说明,邱吉尔如何在制定战略时结合对费用的考虑,以及他如何能够成功地制定出政治上行得通而且财政也承担得起的军事行动方案。

结语

军人应该探索途径,设法降低军事响应行动的成本同时提高效果,而不是一味地规划和动用所有可用的战斗力。太多的时候,指挥官总是把目标定位在保证“压倒性战斗力”,并投入“最大努力”来争取达到主要目的。36 这种思维方式过于简单。军人更应注重“合理使用和分配兵力。”37

维克托·戴维斯·汉森(Victor Davis Hanson)在《大屠杀与文化》一书中写道,“说到底,战争是个经济学问题,在这个方面,所有国家的选择都受其生产产品与提供服务能力的限制;因此,每个军队都算计着用最小的代价获得最大的军事实力。黑暗时代和中世纪的军队,像他们的传奇前辈那样,也免不了受到此等限制,所以他们很快就发现,按人头来算,供养步兵的费用只是骑兵的十分之一。”38 但是,在战略中结合费用因素还不仅仅是简单地调整战力搭配问题。

在帮助维持英帝国的同时,邱吉尔运用一支诸兵种合成部队以减少开支。更重要的是,他提升了费用因素的地位,使之超越了次要关注,并向政策制订者提供一系列的用兵方案供其选择。由于文职政策制订者最感兴趣的是如何促进及管理更受关注的公共利益,所以军事战略家需要拿出可供选择的多种方案,而不能只提供强势作战方案。也就是说,他们应该拿出一张待选方案清单,其中包括或许能产生一系列政治上可接受的效果的低成本方案,以便我们的当政领导能更好地平衡竞争公共资源的各种需求。这种做法不一定就是要求指挥官吝啬地使用自己的资源,但是它的确要求军人牢牢掌握成本的基本原理,愿意突破只顾作战不计其余的狭隘思维,鼓起勇气,提出多种慎重用兵的合理方案。


注释:

Editorial, “Hiding behind the General” [社论:藏身将军背后], New York Times, 9 September 2007, http://www.nytimes.com/2007/09/09/opinion/09sun1.html. 另参看 Lawrence Korb, “Bush Must Stop Blaming Military Leaders for Failed Strategy” [布什必须停止将战略失误归咎于军事将领], Huffington Post, 22 July 2007, http://www.huffingtonpost.com/la ... ng-mi_b_57317.html.
Martin Wolk, “Cost of Iraq War Could Surpass $1 Trillion” [伊战费用可能突破万亿美元], MSNBC.com, 17 March 2006, http://www.msnbc.msn.com/id/11880954.
6,720 亿美元的成本是根据 2006 财年国会研究服务局的估算,加上 2007 财年联邦预算里所注释的作战费用。Ann Scott Tyson, “Bush's Defense Budget Biggest since Reagan Era” [布什的国防预算自里根时代以来最高], Washington Post, 6 February 2007, http://www.washingtonpost.com/wp ... R2007020501552.html; 和John A. Tirpak “The $120 Billion Cut” [缩减 1,200 亿美元], Air Force Magazine 89, no. 10 (November 2006): 28–33, http://www.afa.org/magazine/nov2006/1106cut.pdf.
引自 Tirpak“缩减 1,200 亿美元”第 33 页:2007 年 10 月 2 日,科利将军从凯斯将军手中接管空中战斗司令部。
Gen T. Michael Moseley, “The Future of Air and Space Power” (address, Air Force Association's Air and Space Conference and Technology Exposition, Washington, DC, 27 September 2006), [莫斯利将军 2006 年 9 月 27 日在空军协会航空航天会议与技术博览会上的演讲:空天力量的未来], http://www.af.mil/library/speeches/speech.asp?id=276.
Robert S. Dudney, “Second Opinion” [他人之见], Air Force Magazine 90, no. 1 (January 2007): 2, http://www.afa.org/magazine/jan2007/0107edit.pdf.
Senate, Testimony of General Barry R. McCaffrey (USA, Ret.), Adjunct Professor of International Relations, United States Military Academy, before the Senate Armed Services Committee [美国退役将军、美国军事学院国际关系系兼职教授巴里·麦卡费里在参议院武装部队委员会上的证词], 110th Cong., 1st sess., 17 April 2007, 6, http://armed-services.senate.gov ... rey%2004-17-07.pdf.
Wolk, “Cost of Iraq War” [伊拉克战争的代价].
Marine Corps Doctrinal Publication 1-1, Strategy [海军陆战队作战准则 MCDP 1-1:战略] 12 November 1997, 43, http://www.dtic.mil/doctrine/jel/service_pubs/mcdp1_1.pdf.
Aaron L. Friedberg, “Strengthening U.S. Strategic Planning” [加强美国的战略规划], Washington Quarterly 31, no. 1 (Winter 2007–8): 49, http://www.twq.com/08winter/docs/08winter_friedberg.pdf.
Field Manual 3-0, Operations [战地手册 FM 3-0:作战行动], June 2001, 4-13, http://www.dtic.mil/doctrine/jel/service_pubs/fm3_0a.pdf.
Carl von Clausewitz, On War [战争论], ed. and trans. Michael Howard and Peter Paret (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1984), 213.
比如,鲍威尔准则要求:美国利用国家的“一切资源和工具”,使用“压倒性优势的兵力。”另参看 Michael Gordon, “A Nation Challenged: Military Analysis, a New Kind of War Plan” [面临挑战的国家:军事分析 一 种新型的作战计划], New York Times, 7 October 2001, http://query.nytimes.com/gst/ful ... p;pagewanted=print.
Mackubin Thomas Owens, “Failure's Many Fathers” [失败之母面面观], Foreign Affairs 86, no. 5 (September/October 2007): 149, http://www.foreignaffairs.org/20 ... e-and-disobey.html.
Joint Publication 5-0, Joint Operation Planning [联合作战准则 JP 5-0:制定联合作战计划], 26 December 2006, III-33, http://www.dtic.mil/doctrine/jel/new_pubs/jp5_0.pdf.
同上, III-50.
当商界领导人为了制定长期资本决策而进行净现值分析时,他们不会抓住每个提供正净现值的机会(即,提供利润大于预期成本的机会)不放。相反,他们承认公司资本有限,并且只选择执行能创造最大价值的方案。同理,文职政策制订者也不必只根据预测利润是否高于成本这一点来决定公共政策。公共资源以及他们自身的政治资本都有限。因此,他们尽量追求那些能获取最大集体利益和/或者选民利益的政策。
Chairman of the Joint Chiefs of Staff Manual (CJCSM) 3122.01A, Joint Operation Planning and Execution System (JOPES), vol. 1 (Planning Policies and Procedures [参谋长联席会议主席手册:联合作战计划与执行系统,第 1 卷:计划制定的政策与过程], 29 September 2006; CJCSM 3122.02C, Joint Operation Planning and Execution System (JOPES), vol. 3 (Crisis Action Time-Phased Force and Deployment Data Development and Deployment Execution [第 3 卷:危机行动分阶段兵力与部署数据的产生与部署执行], 19 June 2006; CJCSM 3122.03C, Joint Operation Planning and Execution System, vol. 2 (Planning Formats and Guidance [第 2 卷:计划制定的格式与指南], 17 August 2007.
根据 CJCSM 3122.01A 的规定: “在这个过程中的这一阶段,不准把计划信息透漏给其它美国政府机构。”不过此手册确实允许受援司令“着重提出问题,供未来机构间协商、审查或解决” ,以便最终呈交给国防部长(C-9)。
同上。
对伊拉克开战之前,国会预算办公室(CBO)在发布战争预计费用报告时,试图把这些情况告知政策辩论部门。但这个报告没有把成本与各种战略挂钩。CBO 的报告把“使用的战略”和“部署兵力的规模”等关键的成本动因列为“未知数。”“ 伊战的预计代价:CBO说,伊战每月耗资可多达 90 亿美元。”参看 About.com, http://usgovinfo.about.com/library/weekly/aairaqwarcost.htm.
Air Force Operational Tactics, Techniques, and Procedures:Air and Space Operations Center [空军作战战术、技术、和程序 AFOTTP 2-3.2:空天作战中心], 13 December 2004, 4-41.
Thomas Lienhard, letter to the editor, “The Pentagon Crisis of 2015” [致编辑信:五角大楼 2015 年危机], American Legion Magazine, 163, no. 2 (August 2007): 5.
Lawrence D. Freedman, review of Buda's Wagon: A Brief History of the Car Bomb by Mike Davis[评 Mike Davis 所著《布达的马车:汽车炸弹简史》], Foreign Affairs 86, no. 3 (May/June 2007): 144, http://www.foreignaffairs.org/20 ... -the-car-bomb.html.
National Commission on Terrorist Attacks upon the United States, The 9/11 Commission Report: Final Report of the National Commission on Terrorist Attacks upon the United States: Executive Summary [9/11 委员会报告:美国遭受恐怖袭击国家调查委员会最终报告:概要], (Washington, DC: Government Printing Office, 2004), 14.
Dennis M. Drew and Donald M. Snow, Making Twenty-First-Century Strategy: An Introduction to Modern National Security Processes and Problems [制定 21 世纪战略:论述现代国家安全的过程以及问题], (Maxwell AFB, AL: Air University Press, 2006), 198, http://aupress.maxwell.af.mil/Books/Drew_Snow/DrewSnow.pdf.
同上, 196–97。
“政府总开支中大约有 85% 用于三类用途:津贴计划(比如联邦医疗保险)、国防、国债支付(付利息)。所有其它政府职能仅占总开支的 15%。津贴金不容易削减,因为它有益于一大批选民(投票人),且通常得到法律保障。我们也不能拖欠国债利息,因为将来还需要借款。而在剩余的 15% 预算中,该割的脂肪差不多都割掉了。于是就剩下国防预算这一块,而国防预算最易任人宰割,因为预算中将近 2/3 是按年拨款的。与自动支付的开支(津贴金和债务偿还)相比,它更容易被削减。” 同上,第 69 页。
Everett C. Dolman, Pure Strategy: Power and Principle in the Space and Information Age [纯战略:太空与信息时代的权利和原则], (London: Frank Cass, 2005), 6.
Winston Churchill, “We Shall Fight on the Beaches” (speech to the House of Commons, 4 June 1940) [丘吉尔 1940 年 6 月 4 日在下议院的演说:我们决心作战沙滩], Churchill Centre, http://www.winstonchurchill.org/i4a/pages/index.cfm?pageid=393.
引自 “An Enduring Illusion” [持久的幻想], Economist 380, no. 8492 (24 August 2006), http://www.economist.com/world/displaystory.cfm?story_id=7826962.
同上。另参看 James S. Corum and Wray R. Johnson, Airpower in Small Wars: Fighting Insurgents and Terrorists [小规模战争中的空中力量:与叛乱及恐怖分子作战], (Lawrence: University Press of Kansas, 2003), 53.
同上。
David E. Omissi, Air Power and Colonial Control: The Royal Air Force [航空力量与殖民地控制:英国皇家空军], 1919–1939 (Manchester, UK: Manchester University Press, 1990), 20.
“Meddling in Mesopotamia Was Always Risky” [干涉美索不达米亚向来有风险], Telegraph, 18 March 2003, http://www.telegraph.co.uk/news/ ... 03/18/widip218.xml.
Air Force Doctrine Document 1, Air Force Basic Doctrine [空军准则文件 AFDD 1:空军基本准则], 17 November 2003, 24, http://www.au.af.mil/au/awc/awcgate/afdc/afdd1-chap3.pdf.
同上。
Victor Davis Hanson, Carnage and Culture: Landmark Battles in the Rise of Western Power [大屠杀与文化:西方强权崛起过程中的几个标记性战役], New York: Doubleday, 2001), 165.

劳伦斯·斯宾奈特,美国空军中校(Lt Col Lawrence Spinetta),美国空军军官学院毕业,哈佛大学公共政策硕士,空天高级研究院空天高级研究硕士。现任驻内华达州克里奇空军基地的第 11 侦察中队指挥官。此前他曾担任驻弗吉尼亚兰利空军基地的第一战斗机联队安全主管,佛罗里达州廷达尔空军基地及英国皇家空军雷肯希思基地的 F-15 飞行员。他曾在伊拉克([北方守望行动])和前南斯拉夫(Operation Noble Anvil [崇高铁砧行动])上空飞行过 65 个架次,也曾被指派到五角大楼的将军项目和华盛顿特区的对外关系理事会担任研究员。斯宾奈特中校以优异成绩毕业于空军中队指挥官学院,而且是空军指挥参谋学院、海军陆战队指挥参谋学院和空军战争学院的毕业生,还是空军特别研究员。
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这篇文章很好,原文是刊载哪里的?

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美国空军大学的空天力量杂志2008年冬季刊。
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军人应该探索途径,设法降低军事响应行动的成本同时提高效果,而不是一味地规划和动用所有可用的战斗力。

美军很多思想是取自于企业。
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我曾经在研究美国陆军事大原则时,曾提出这样的疑问,那就是集中兵力与节约兵力之间的关系问题以及如何把握的问题。。。在美军是这样解释的,那就是在次要方向上节约兵力,以试图在主要方向上更能集中兵力。。。但是我却认为,这个解释方法已经过时,只适用于非制导的弹道射击武器时代。。。在精确制导时代,一枚精确炸弹制导可以解决的问题,那么多枚炸弹重复攻击一个目标就是浪费。。。

所以,我曾提出在精确制导武器时代,应注重和延伸节约兵力的理念。。。那就是建立火力模拟计算分配控制系统。。。以达到节约兵力的目的。。。

而在这篇文章中,站的位置更高。。。那就是从整个战争角度出发,来思考在军事决策中,战争的成本要纳入战争的决策进程中。。。因为在政客制定战争目标后,军事主官解决问题,往往总是试图调动最大限度的兵力,以确保快速的达到目标。。。典型的就是牛刀杀鸡。。。而使得战争成本大大提高,而引起国力的消耗过大。。。

但是,虽然所站的高度很高,但是其具体解决办法却过低了。。。那就是这样该属于国家战略问题。。。其思考不仅仅包括战争的成本,还应该包括其它的诸如外交成本,对国家软实力的影响等诸多问题。。。本来发动一场战争就是一场价值衡量比较的过程,得到的与失去的,现在失去的,以及未来得到的,都需要衡量。。。这就是所谓的庙算啊。。。
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http://blog.sina.com.cn/renfeng2012

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老任说得对,其实中国的体制更适合作战,老美通常预审审得严,然后不够就追加再追加,够了就用了或浪费了。

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是啊,实际上前苏和我国的社会制度更适合战争环境,但是在相对和平的环境下就相形见绌了。。。

如果没有核武器制约战争,前苏和我国的经济形态,社会组织形式更适合办大事,集中力量。。。这个可参见战国时代的秦国。。。
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