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塑造二十一世纪对华政策

作者 傅立民大使,美国退休外交官

如果今天是 2009 年 1 月 20 日,美国第四十四位总统将在这一天宣誓就任,新总统将继承一个亟待修补的外交政策烂摊子。但如无意外,美中关系应不会出现在这份烂摊子修补清单上。布什政府主政期间,美国对外关系最好的国家是在亚太地区,其中包括中国 — 许多人可能始料不及。从现在开始到新总统就职典礼之前,只要不出大差错,布什的继任者将倾向于把制定具体对华战略的事务推后,至于竞选期间那些宣泄式的对华言论抨击,这位继任者有能力慢慢品味。

毕竟,这位新总统面对着一大堆当务之急:经济衰退;通货膨胀;信贷危机中外债高筑;公共和私营退休金管理体系逐渐陷入破产;预算赤字庞大得难以维续且行将到期的减税措施犹如财政定时炸弹内置其间;健康保险体系令普通百姓焦躁不安而公司企业不堪重负;教育体系在侵蚀而非加强美国经济竞争力;移民政策支离破碎,劳务队伍无所依循,事实上工业类工作目前尚不足美国劳动力市场的百分之十,而且比重还在下降;能源政策鼓励毫无节制的消耗,进口依赖继续加剧;基础设施日益破旧,桥梁瘫塌,交通无可救药地堵塞,路面上时而可见深可陷人的凹坑;还有,几乎无人相信华盛顿的政客们有能力解决其中任何一环问题。如此等等,不一而足。

然后,还有外交政策这一块。除非在下届总统入主白宫时世界局面出现剧变,本拉登仍将逍遥法外;基地组织将继续策划类似 9/11 规模的袭击;我们大部分陆战力量将继续陷在伊拉克巩固战略失败;没有人能拿出有关阿富汗干预行动的可行的终局方案;巴基斯坦仍将是个一触即发的灾区;恐怖分子对我们侵入伊斯兰世界而进行报复的威胁将继续升级;陈旧的国际货币和储备体系将继续威胁我们的繁荣;国际同盟阵营将持续萎缩,显见我们的外交政策和海外行动失去国际认同和支持;以色列继续是该地区被排斥的国家,明知侵扰邻国必为邻国所扰却仍一意孤行,在整个世界落得朋友日疏,民心向背;伊朗将继续推进研发核燃料完整提炼流程的努力,为成为独立的核威慑国构筑基础;俄罗斯将继续朝着昔日沙皇时代倒退;土耳其与美国渐行渐远,疏离过程几近完成;跨大西洋关系继续飘浮在怨恨之中,西方价值观仍缺乏战胜对手价值观所需的长期和统一支撑;委内瑞拉和其它拉美国家将开创奇巧手段来减损美国对南半球事务的主导;非洲将一如既往和崛起的中国及重新勃发的印度结盟;东盟将继续求取中国关注和向之示好而把美国的训斥与忽视丢在一旁;日本仍将困惑于战略迷茫之中;遏制地球气候变暖问题上无人能有大的作为;在联合国等多边论坛中,美国仍将被孤立、讨厌或漠视;很少几个外国政府愿意接受美国的领导。如此等等,不一而足。

大势如此,现在进入本题:在全球、地区、双边、多边、以及国内的所有层次上,我们应如何和中国交往? 眼见案头要务繁多,新总统很可能会认定,美中关系现状良好,足可满足政府运作需要,故而将全面对华战略的制定推后。但这样做将铸成错误。中国、以及我们同中国的关系,左右着本世纪发生的很多事情,并将决定我们的对策。

冷战而今,我们面对的外交和国内挑战层出不穷,如果中国能在这些问题上与我们为伍,或者至少不与我们为敌,那固然好。我们因此可以放心,不会陷入新一轮冷战,这一轮是指和中国。中国显然不是苏联,旧日的苏联意识形态僵硬、军事过度扩张、经济机制不良,最终一病不起,中国没有这些沉疴。对付前苏联这个挑战,使之符合我方的价值观和利益,只需一个词 — 遏制 — 就能概括出我们的战略。但是,中国以及中国崛起的国际背景远更复杂,体现为既合作也竞争,既疏远也紧密,既谨慎也热络,任何一个简单的口号都不足以概括和描述其性质。

在经济层面,中国已然是世界大国。中国已开始拓展其外交影响,范围远远超出周围地区,并着力重振悠久的中华文化辐射,恢复对科技进步的历史贡献。中国是重要的地区军事大国,为保卫其边界和边界入口而发展出日益强大的能力。中国对联合国旗帜下的维和行动不断加大贡献,或可在未来某个时期将军事扩张伸向更大范围,但目前并无明显证据来证实这种意图。中国缺乏吸引力的政治制度原本难以对外施加政治影响力,但全球对中国注定要担当世界领袖的期待却成就了这种影响。

如何应对日益强大的中国力量,美国无共识,政府也无统一策略。一如以往,国会议员们忙于讨好利益集团和个案说客,代表这些群体推动谴责性的决议案,根本无暇顾及他们的行动将如何影响美中合作关系中的更广泛国家利益。少数议员谋求把仇华等同爱国,通过各种手段唤起公众对中国的警惕,包括组建特别调查委员会,出版年度报告,以及推动禁止同中国人民解放军接触与对话的某些立法。在这些漫散的观点中,最小公约数即共同点其实很低,一片交织着少量拉客吆喝和大量诽谤攻讦自相矛盾的吵杂而已。

在此等吵杂之中,美国行政当局的举措经常像是各部门和机构互不相干,在同北京的关系上,它们要么各行其是,要么无所作为,如同一群在做着“布朗运动”的官僚粒子,行为杂乱无章,思想幼稚可笑。前助理国务卿罗伯特·佐利克企图从如此杂乱中合成出一项策略,在 2005 年的一篇演讲中引人注目地用了一个新词:“负责任的利益相关者”(Responsible stakeholder),以此形容我们希望进行合作的那个中国;但是,部门互相脱节现象并未就此绝迹。而今词形虽存,精髓已失。最近,美国财政部长亨利·保尔森又在努力,设法协调一套在经济层面上同中国互动的全面方式。

自从上一次在总统层面上阐述对华统一政策目标至今,时间已经过去很久,目前仍没有一个全盘计划,而且政府也从未就我们同中国和亚太地区关系中面对的挑战和莫须有的挑战设法向公众说明。或许它反映了这样一个事实:有如此众多的名人和利益集团政治代理已将中国视为攻击对象,以至我们的领导人不敢把自己如何同中国交往的想法说出来,唯恐一说便会妨碍他们的实际运作。

无论原因为何,由于缺乏统一看法,我们和所有其他人都不得不去揣测美国究竟想如何同中国或对中国做些什么。必须指出,中国人尤其不擅长这类分析。例如,大多数中国人似乎相信,美国公众对最近发生的藏民骚乱以及其它中国少数民族动乱的反应,表明美国及其西方盟国早有预谋,是想分裂、肢解、削弱和羞辱中国。我希望,布什总统面对这一系列事件而不肯松口的令人钦佩的僵硬,以及他不愿把奥林匹克政治化的态度,有助于说服中国人看到自己判断失误。但是我无意打包票。中国对美国和西方政治家在西藏问题上的姿态所表现出的爱国主义愤怒如此高涨,在西藏进行长期镇压似乎已不可避免。另一方面,我们不可再理所当然地以为中国公众将继续支持中国政府同西方开展合作。

即便奥运之后不再发生更多的骚乱和责难,美国对华战略和支持政策中仍有很多方面需要澄清,以把各种猜测成份滤除出去。这样做有助于在政府行政部门和机构之间建立起更协调、更规范的运作,同时在国外将种种有害的错误印象驱散,在中国使种种阴谋论不攻自破。

仅仅同中国保持关系还不够。我们需将这些关系立足于务实,加以规划、指导和管理,是以推动我们的利益,或至少使我们的利益不受伤害。下任总统应寻求时机尽快重新陈述我们的对华目标,以及支持此等目标的理由。我希望总统在做此事时既顾及现实,也顾及保护美国利益的私心。

让我在概述这份目标陈述的一些要素之前,先就后冷战时代和美国压制中国崛起的能力局限,提出一些冷静的思考。毕竟,面对中国重新走向富强的努力,如果我们的反应是像做白日梦一般,幻想着使用那些事实上并不存在的选项,将毫无意义。

即使我们想压制中国的话(目前我们还无这样做的明显理由),我们也压不住。在当今全球化经济中,孤立中国的任何努力 — 即便是由像我们这样强大的国家牵头 — 都不会成功。反对中国的崛起挡不住中国,只会招致再度自豪的中国人民的敌意。当代保守主义创始人埃德蒙·伯克的观察印证了这一点。他说,“外交之精要,在于把自己不再有力量扣留的东西体面地交出去”。对一物一事,若无力阻停,应顺势吸纳,方可调其势向,朝顺应自身利益的未来发展。”

一些曾信誓旦旦地保证入侵伊拉克能带来卓著战略效果的美国人继续在鼓吹围堵中国。但事实是,若推行此政策,美国将自绝于盟国和朋友,其孤立程度更甚于我们奉行中东政策的境遇。它将引起新德里、河内、伊斯兰堡和东京对我们意图的戒备,戒备之程度几乎不亚于北京。从日本和韩国,经东南亚,直到印度和巴基斯坦,再往北到中亚到俄罗斯,中国周边的每个国家都对中国采取谨慎的接纳姿态,中国四周没有一个邻国认为孤立、削弱,或分裂中国的企图行得通,而且没有一个邻国准备为此尝试而蒙受高昂的代价。

虽然所有国家都希望美国能继续参与亚太地区的势力平衡,没有任何一个国家希望美国作为中国势力的唯一平衡码,没有任何一个国家赞同美国与中国对抗,或像冷战时代那样把亚洲分裂成势力范围。所有国家都希望看到一种接纳(而非排除)了中国、印度及其它新兴大国、还有不可能永远躲在山姆大叔保护伞下的日本后所形成的区域和全球平衡。亚太地区之外之内,莫不如此。虽然欧盟禁止对华军售,欧盟这样做是基于人权立场,而非地缘政治;是顺从美国的关切,而非出于战略信念。

我们的盟国支持在战略上包容中国的做法,同台湾问题并不矛盾。台湾问题是人们判定可能引起中美交战的唯一问题。美国在阻止北京或台北单方面改变现状的行动上,获得了区域和国际上的广泛认同。但是,没有一个美国盟友承诺要参与保卫那个坚持与中国大陆分离的台湾。我们在太平洋最坚定的盟友澳大利亚和韩国,在过去半个世纪以来的每次冲突中都同美国并肩作战,现已明确表示,他们将坐视这样的战争。即便是日本,虽对中国夺回亚洲霸主地位一再表示忧虑,但在确定台湾对中国关系的战争中,对于是否以及在多大程度上同意美军从其领土的基地上支持军事行动,一直犹豫不决。

因此,在这场任何人所能想象到的唯一对华战争中,不管怎么说,我们只能靠自己。鉴于我们海军和空军的实力要远远超过中国人民解放军,尽管我们在韩战中曾有过不愉快的经历,我毫不怀疑,我们同中国人民解放军的任何作战都会获胜,但没有人能告诉我美国如何才能不让这场冲突失控或者如何打赢整个战争。同韩战和印度支那的代理战不同,美中之间因台湾问题爆发的战争不会发生在第三国,战争将发生在所有中国人都认为是他们的领土上,在中国的国土上。对中国国土的攻击,将招致中国人民解放军不择手段地对我们的国土反击。当我们击溃在台湾区域和周围的中国军队后,台湾的大部分将沦为冒烟的废墟,而中国和中国的民族主义仍将耸立,重建再次攻打台湾的能力。我们将成为中国永远的敌人。如此结局自非初衷,毫不赏心悦目,于我们于别人都无意义。

以上这些论述,说明美国对台湾政策的目的是明智的,这就是确保决不会因台湾问题发生战争。现在这项政策似乎再次发挥效用,台北和北京准备就范围广泛的议题进行协商,进一步推动双方之间在经济和社会方面的广泛融合,并为台湾海峡的和平与稳定建立一个长期的框架。美国人应该清楚,我们反对压制和单方面改变现状是基于合理的推断,我们愿意接受并采取行动支持海峡两岸共同商定的变化,而不应阻止双方营造这种变化;我们必须保证,台湾同大陆协商时不处弱势地位,但我们应鼓励台湾进行协商。如果台湾问题能得到和平解决,亚洲、乃至世界都将更加安定,美国的利益也将得到充分的保障。

台湾问题长期以来一直制约着美中关系的发展,而且间或是双边危机的根源,危及着区域的稳定,困扰着我们的盟友和朋友。具有讽刺意味的是,美中之间因台湾问题导致紧张的主要受益者,是俄罗斯和其他同中国有领土争议的国家。当北京忙于台湾问题所代表的领土完整而脱不开身时,这些国家从中渔利甚丰。其结果之一,就是达成他们同中国的边界划分协议,并建立边界军事互信机制,中国的让步比没有台湾因素的情况下远更慷慨。另一个结果,是中国和印度一样,成为俄罗斯最大的武器市场。当然,台湾也因此成为美国武器销售的一个主要目的地,因为其它武器出口国没有准备向台湾出售武器,所以我们垄断了台湾的武器市场。事实上,我们的军工集团一边妖魔化中国,一边大谈台湾国防需要,然后从中获取预期利益。

最近,台湾在向美国购买武器时变得越来越挑剔,颇让一些人感到不快。这反映了台湾已经认识到,一个 2,300 万人口的岛屿,无法指望同一个 13 多亿的社会维持长期的军事平衡。这是一个不争的事实,即使中国重新装备和实现军队现代化没有受到和台湾无关的其他动因驱使。可是其他动因都在中国考量之中,中国人民解放军在为台湾突发事件进行备战的同时,必须在陆界 14 个部位部署可靠的防御,防范周边强大的国家,如历史上曾经侵略过中国的日本。可笑的是,美军中任何一个负责制定防御中国的计划专家要求得到的防务拨款,总是远远超出中国人民解放军所能得到的预算。

北京和台北都想结束他们之间的军事对峙,双方现在谋求协商出一个模式,既允许台湾政治经济长期和平共存,又迥异于目前在大陆、香港和澳门正在积极推行的体制。制定这样一个符合“一个中国”原则的模式,是 2008 年 5 月 20 日在台北就职的新政府宣示的目标。这样做不会构成“统一”,有关统一的协商可能会推后,或许无限期地推后。与此同时,双方都致力于探讨 — 让我引用原文 —“一个正式结束海峡两岸敌对状态”,并“建立一个军事互信机制,避免海峡两岸军事冲突”的模式。美国应表示出帮助确保台北和北京认同的任何新现状的意愿,并采取相应的行动。

如果台北和北京能取得他们现在希望的目标,台湾的民主将首次不受到威胁,我们在这个地区关系中的一个主要包袱 — 不仅同中国而且同其他国家 — 将得以卸下来。韩国对我们因台湾问题把韩国人卷入对华战争的担忧,是我们从盟友关系转变成力量投射伙伴的主要障碍。我们和日本的联盟无法充分发挥潜力,也出于基本类似的担忧。显然,同中国发展战略关系,以及这种关系为我所用的种种新可能性,也将因此显现。

当然,不利的一面是,把中国作为美国假想的“对等竞争者”的可信度会大打折扣。我们的国防工业会陷入又一轮“四顾无敌综合症”时期 — 一种眼前敌人消失、必须找到新的敌人才能证明国防采办项目正当性的茫然感。我毫无怀疑,他们定能接受这种挑战! 无论如何,军工集团的短暂迷失,和西太平洋的更大安全相比,和终结与中国发生武装冲突之任何严重前景的大局相比,只是一个微小的代价。

心存这一前景,让我回到美国对华政策目标的更大议题。我认为,我们的目标是应尽可能地确保:


  • 美国人从中国作为经济大国的崛起中受益而非受损;
  • 在有利于美国同时也有利于中国利益的国际秩序的约束下,中国成为全球良好治理做法的坚定守卫者和追随者。
  • 在我们处理全球、区域和跨国问题时,中国给我们加力而非抵制。
  • 台湾问题根据台湾海峡两岸都能接受的条款得到和平解决。
  • 争议、包括中国同邻国之间为数不多的现存领土问题,也通过和平途径加以解决。
认真追求这些目标,要求我们像 60 年前那样高瞻远瞩创新外交。当时,现已消失的那种世界格局形成不久,我们据此构建起延续到现在的国际机制和做法。它要求我们承认,我们为对付法西斯和苏维埃共产主义而建立起来的联盟和多边机构需要改革、补充,或取代,才能对付后冷战时代完全不同的挑战和机遇。任何联盟,或者任何集结体,如果不包括那些足可挫败我方计划者,以及那些对成事攸关者,都不可能战胜这些挑战。我们需要一种新的外交和安全架构,来管理新的全球和区域问题。建立这些架构,需要我们把远景与务实相结合,摒弃僵硬的思维,不要强求有关国家在展现出民主政绩后,才与他们合作。

中国与这一切紧密相关。没有中国的合作或默从,越来越多的问题将无从解决,越来越多的机会将无法抓住。这些问题现在涉及到我们国家利益的每一个元素和国家力量的每一个面向。或许听起来虚无抽象,其实处理得当将惠及美国百姓,处理不当则伤及我们的软肋。幸运的是,在其中许多问题上,我们与中国的合作前景尚好,尤其是,如果台北和北京的关系取得进展,台湾问题将可能从美中议程中逐步退出。无论这种情况是否发生,我想在此提出几点意见,供美国下届总统在处理对华关系及服务上述目标时善加考虑。

首先是贸易失衡和美元兑人民币的汇率。这些问题同政治有关,现在进一步引发全球的广泛关注。美国经济占全球经济的四分之一,美国的外债比率更高出许多,美元已经无法承受供应世界货币储备之五分之三的重负。美国应回归到以美国自己的储蓄来为经济发展提供资金,而不是通过对外举债。中国以及其它高美元顺差的国家必须知道,他们长期以来搭美元便车的日子即将结束;他们必须为保持他们所依赖的全球经济、国际货币和储备体系健康发展而承担属于自己的公平份额。我们需要赶紧同中国及其它国家坐下来磋商,着手制定一个新体系,其中包括人民币实现完全自由兑换,同时尽可能保持中国、日本,以及其它国家辛勤攒下的美元储备的价值。这样做的目的是,开始为国际货币改革制订出一份联合建议案,提交给世界金融大国来讨论。

再一个问题是关于良好的国际治理和法治。美国人从伊拉克战争有许多教训极值得汲取,其中之一就是我们应停止在外国土地上传播民主的做法,而致力于在本土建设民主,自己做好楷模,方可激励别国仿效。然而中国在其内部营造法制环境能达到何种程度,与我们有着重大的利害关系。这不仅是因为在塑造影响世界秩序的力量上,中国正成为一个越来越重要的因素,也是因为任何一个国家,如果对内践踏法规,就不可指望对外交往中尊重别国法规。(反之亦然,在国外践踏法律,势将助长在国内绕开法律的种种违宪行为,一如我们自己政府的行为最近对我们的警示。)我们需要在自家做好表率,才能取信于国外。然而我们不应止步于此。

我们应同中国合作,改善他们的法院运作,加强它们的法治教育,提升他们的取证检验标准,推动他们的执法现代化。正是通过此道,而不是公开谴责和口头辱骂,我们帮助了韩国和台湾成长为高度尊重人权的民主社会。天安门学生动乱事件距今已经 20 年,抛弃制裁做法的时机已经成熟,这种自我设限的制裁阻碍着我们同中国政府合作,使我们无法帮助远更广大的中国大陆社会达到等同韩台的文明行为标准。

检验我们发展对华伙伴关系之意愿的另一个挑战,是环境恶化和气候变化问题。美国在应对日益恶化的全球环境问题上,如果没有中国采取对等或互补的行动,将无可作为。过去以来,这个事实一直是政府无所作为的最方便的借口。下届总统应以此作为理由挑战中国,推动其和美国一道对付环境挑战。

如果布什政府能如愿以偿地消除阻碍朝鲜半岛持久和平的核武问题障碍,并同北韩实现关系正常化,他的继任者将可在此基础上,建立一个东北亚安全体系,这将有助于该地区的危机管理和纠纷化解。中国将是任何这类布局中的关键伙伴,如同在六方会谈中一样。中国也是任何广泛的亚太国家协调行动中的不可或缺的参与者,其中不仅包括我们的日本和韩国盟友,也包括印度、东盟、澳大利亚和其它国家。这样的集体行动有助于推动我们的目标,确保领土和其它争端的解决不会诉诸战争手段。

最后,让我简单回顾一下军事议题。或许有人会大吃一惊,较之于今天和中国的关系,我们当年与宿敌苏联曾有过更多的交往,更熟悉他们的推理过程。但中国不是、也不需成为我们的敌人,我们同中国有着很多共同的关注。当前,如果韩国或巴基斯坦突然发生政权更迭,或中亚发生突变事件,我们与中国之间将缺乏足够的互信和互熟来协作解决由此引发的问题,尽管我们双方几乎肯定都有这样做的愿望。军事对话和交流方面,双方都需要付出很大的努力。

美国面临一系列艰巨的外交和国内问题,其中很多问题我们无法靠自己的力量来解决。我们不能理所当然地认为中国将在这些问题上同我们合作,即使中国责无旁贷。不过,我们同样没有理由假设中国对这些问题持反对态度或袖手旁观。美国如何看待同中国的关系,以及如何处理这些关系,将决定中国在我们关注的问题上是帮助我们,还是与我们作对。我认为,如果能调整近期以来的做法,少一些刺耳的文攻武吓,我们将能做得更好。

外交不仅仅是防止问题发生,或阻吓别人制造问题,尽管这两者都属外交范畴。正如杜鲁门和尼克松政府在上个世纪所展示的,外交职责还在于正确应对广泛的战略挑战,重新界定世界和区域秩序,为推动国家利益创造机会,以及建构能容纳实现此等机会所需之各种能力的战略框架。2009 年,中美关系有可能形成重新定义和更新关系、以及扩大互利性交往的成熟环境。

天降大任于斯人,在 1 月 20 日就职的新总统将领导筹划实现这些目标的全面战略,制定实施此战略的务实政策。但是,一如前国务卿基辛格的哲言:“任何一项外交政策,无论创意多好,如果曲高和寡,中意者寥寥,就无成功之可能”。新任总统还必须率领美国人民,在更好的知情权环境中形成共识,确定如何以最佳方式与影响和国力日增的中国开展竞争与合作。

美国和中国,和则两利,潜力巨大;斗则两伤,代价更昂。中国领导人曾在多次场合讲过,他们希望同美国结为战略伙伴。为检验这是否可能,美国人民必须确定我们希望从这种伙伴关系中获得什么,然后坚定信念,不懈地追求。


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本文是作者 2008 年 4 月 25 日在美国战争学院校友会上的演讲。
Translated and reprinted with permission from USAF Strategic Studies Quarterly.

 



作者简介:

傅立民大使(Ambassador Chas W. Freeman Jr.),目前担任“中东政策委员会”主席,过去长期从事政府外交工作,成就显著。在“沙漠盾牌”和“沙漠风暴”行动期间担任美国驻沙特阿拉伯大使,此前曾任美国国务院负责非洲事务的首席副助理国务卿,在此岗位期间发生经美国斡旋纳米比亚从南非独立以及古巴军队从安哥拉撤军等重大历史事件。1993 年至 1994 年间,他任国防部负责国际安全事务的助理部长,在构建以北约为中心的冷战后欧洲安全体系以及重建对华国防和军事关系方面表现卓越,获国防部颁发的最高公众服务奖。他曾多次被派驻海外担任外交工作,包括曼谷、北京和印度,1972 年尼克松访华时为美方首席翻译。傅立民目前在国防分析研究所董事会、太平洋退休基金研究所、华盛顿世界事务委员会、美国外交学院、外交研究和培训协会等组织中均有席位,并任罗杰威廉姆斯大学监事。傅立民大使拥有耶鲁大学文学学士和哈佛大学法学博士学位。 

即使是鸽派的美国外交官,其维护美国利益的思路也十分清晰,是一篇宣讲于大众的好文章

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