返回列表 发帖

平衡的战略:为新时期五角大楼重新编程

作者:罗伯特·盖茨,美国国防部长(Robert M. Gates,U.S. Defense Secretary

平衡是五角大楼新版《 国家防务战略》的主导原则。美国不可能指望通过增加国防预算来消除国家安全风险,不可能什么都想做什么都想买。国防部必须设定优先次序,权衡不可避免的妥协兼顾和机会成本。

这项新战略争取在三个方面实现平衡:一方面努力打赢当前冲突,另一方面备战应对其他突发事件;一方面把平叛作战能力及外国内部协防能力的培养制度化,另一方面保持美国在常规战争的战略和技术方面相对于其它军事力量的现存优势;一方面保留美国武装力量赖以制胜的文化思维特征,另一方面摈弃那些束缚军队办事能力的障碍。

非常规思维

美国对付未来威胁的能力将取决于它在当前冲突中的表现。坦率地说,在伊拉克或阿富汗失败,哪怕是表面上的失败,都将对美国信誉构成灾难性打击,无论对朋友和盟国还是对潜在对手而言,莫不如此。

在伊拉克,美军作战部队将逐步减少,不论谁在十一月当选总统,这项决定都已成定案。然而,未来许多年内美国仍将在伊拉克以某种顾问和反恐努力的形式存在。

在阿富汗,一如前总统布什去年九月所宣布,美军数量正在增加,今明年可能还会有更大增长。鉴于阿富汗的地势、贫穷、周边国家和悲剧性历史,它同伊拉克相比,在许多方面会构成更复杂、更困难的长期挑战,尽管国际上已做出很大努力,仍将要求美国在相当一段时期内保持巨大的军事和经济投入。

不考虑和备战未来是不负责任的做法。国防部、各军种以及国防工业界绝大多数人在做的,就是着眼未来。但是我们切不可如此全身心投入备战未来的常规及战略冲突,而忽视为美国当前正卷入的冲突提供一切必要的作战和制胜能力。

对常规能力现代化计划的支持,已经深深嵌入国防部的预算中、组织机构中、国防工业中,以及国会运作中。我的根本忧虑是,在我们的机构和体制中,包括五角大楼在内,为打赢当前战争以及今后可能发生的类似战争所必须的能力没有得到与之相称的支持。

在严酷的现实中,所谓的反恐战争实际上是一场席卷全球的长期非正规战役,一场暴力极端主义运动与温和力量之间的斗争。直接军事力量将继续在打击恐怖分子及其它极端分子的长期斗争中发挥作用。但是从长远来看,美国不能靠一路杀下去和抓捕来达到胜利。只要有可能,军事上所称的动能打击行动应该从属于推进良好治理的措施、促进经济发展的计划、以及平息民怨民愤的努力,而这些民众正是恐怖分子的招募对象。只有在低调中求取成功,长期努力,耐心积累,方可动摇并击败极端主义运动及其意识形态。

美国不大可能在短期内投入另一场伊拉克或阿富汗式的战争 — 用武力强迫政权更替及在战火下开展国家重建。但这并不意味着美国在各类地区不会面对相似的挑战。只要有可能,美国的战略是采用间接方式 — 主要是通过扶植伙伴国家政府及其安全部队的能力 — 来防止发炎的问题恶化为必须通过代价昂贵而争议不断的直接军事干预才能解决的危机。在此等努力中,美国盟友和伙伴的能力与美国本身的能力可能同等重要;扶植他们的能力和美国自己参战相比,虽异议难免,前者的重要性至少与后者相当。

最近的局势,真实展现出由于没有充分努力解除叛乱团伙和衰败国家构成的危险而产生的后果。恐怖分子网络可以在衰败国家境内找到庇护所,在社会崩溃的混乱中壮大力量。拥有核武器的国家可能瘫痪而陷入混乱和罪恶滋生的困境。针对美国本土的最可能的灾难性威胁 — 例如某个城市遭受恐怖分子的毒气或炸弹攻击 — 很可能来自衰败的国家,而不是侵略性国家。建立应对这类风险所需的各种能力,绝不可被视为旁生枝节或者临时分流;美国不能因为这些风险不符合美国战争方式的主流思想而弃之不顾。

进一步说,即便是最大规模的战争也需要“小型战争”能力。自从 1840 年代司各特将军(Winfield Scott)率军进入墨西哥以来,几乎每一项重大军事部署都导致美军长期驻留以维持当地局势稳定。在任何重大冲突之中或之后,都要求美军出面维护安全、提供救助、展开重建、支撑地方政府和公共服务。

美国国家安全体系中的军事部门和民事部门没有做出互相均衡的反应,且此失衡日趋严重。问题不出在意愿上,而出在能力上。从许多方面说,美国的国家安全能力仍未摆脱 1990 年代留下的后遗症,那段时期,由于国会和白宫串通一气,导致美国的关键性海外力量机构要么被裁减,要么自行萎缩;国务院冻结外交官招聘,国际开发署人数从越战期间的 15,000 名减少到现在不足 3,000 名。

还要提及曾由爱德华·莫罗(Edward R. Murrow)等人领导过的美国新闻署。它后来被分割成碎片,挤在国务院的一个角落。自 9/11 事件以来,经前国务卿鲍威尔和赖斯的努力,国务院又重整旗鼓,重新招聘外交官,外交事务开支也自前总统布什主政以来大约翻了一番。

即便国务院和美国国际开发署得到更多拨款,未来的军事指挥官们也不可推卸维护安全与稳定的责任。为真正取得克劳塞维茨所定义的胜利 — 即达成政治目标 — 美国需要一支具备两种相配能力的军队,既能踢翻大门,又能随后清理混乱甚至重建房屋。

鉴于这些现实需要,军方在近年来已采取一些引人瞩目的措施。特种作战部队经费和人员得到大幅提升;空军已建立新的航空兵咨询计划和培养无人飞行作战员的新专业;海军已成立新的远征作战司令部并重建内河作战部队;新版平叛和陆军作战手册以及新海洋战略均纳入了近年来各军种准则中的经验教训;“训练与装备”计划注重迅速改善伙伴国家的安全能力;目前正在进行的许多新项目将有助于更有效地协调整合美国军方和民方机构的努力,并从私营界、包括非政府组织及教育学术界借助专长。

常规威胁面面观

尽管美军正在磨练新的及非常规的技能并将这种培养制度化,美国仍然必须面对它国军事力量所构成的安全挑战。去年八月俄罗斯坦克隆隆辗入格鲁吉亚的画面提醒人们:国家行为体及其军队仍不可等闲视之。俄罗斯和中国均已增强国防开支和现代化计划,包括强化防空和战斗机能力,在某些方面正直赶美国。此外,流氓国家、恐怖主义集团以及核生化武器可能构成潜在的毒性组合。北朝鲜已制成若干核弹,伊朗也志在加入核俱乐部。

所有这些潜在对手,不论是恐怖分子小组,还是流氓国家,或是崛起的国家,它们的共同点就是都认识到,以常规军事力量与美国直接对抗是不明智的。但美国不可视其当前优势为理所当然,必须投资发展新项目、新平台和新人员,以确保优势持久。

不过同样重要的是,看问题应一分为二。比如,美国海军自冷战结束后虽有缩减,但其作战舰队在吨位方面仍大于其后十三个国家海军的总和,并且其中十一个是美国的盟友或伙伴。俄罗斯的坦克与大炮也许摧毁了格鲁吉亚的小规模军队,但是,美国在开始为下一场冷战重整军备以前,必须先记住,俄罗斯的行为是受洗除往日耻辱和独霸“周边近邻”的欲望驱使,而非出于意识形态想称霸世界的图谋。本人曾为数位总统编制前苏联军力评估报告,故而敢说,俄罗斯的常规军力与其 1990 年代后期的低谷相比虽有极大改善,仍不能与前苏联相提并论。而且,俄罗斯人口萎缩的趋势也可能阻碍其常规军力的发展。

总而言之,《2008 国家防务战略》的结论是,美国在常规战争方面的压倒优势虽然受到挑战,但根据当前趋势,应可持续到中期未来。不错,美国如果必须在另一地打一场突发的重大常规地面战争,将承受重大压力。但是正如我以前提过的问题:我们将在世界何处打此一仗? 美国的空军和海军还有充裕的打击力量储存着没有动用,以备威慑或惩罚侵略者之需 — 不论是在朝鲜半岛、波斯湾还是在台湾海峡。所以,尽管当前的战略刻意地假定在这一领域存在某种额外的风险,此风险已经深思熟虑,属可控之列。

其他国家或许不肯以战机对战机、舰船对舰船、坦克对坦克的方式挑战美国,但它们正在发展破坏手段,意在挫钝美国的打击力度,制约美国的军事选择,阻挡美军的运动和行动自由。

以中国为例。北京在网络战争、反卫星手段、反飞机和反舰武器、潜艇、弹道导弹等领域的投入,可能威胁到美国投射军力及支持太平洋盟国的主要手段:如基地、空中和海上资产、以及支持这些手段的网络。这将迫使美国更加重视超地平线打击能力,部署导弹防卫系统,并要求我们从短程系统转为发展更长程系统,如新一代轰炸机等。

并且,虽然千钧一发般的超级大国对峙时代已经结束,只要其他国家拥有炸弹及发射炸弹的手段,美国就必须保持令人信服的战略威慑。为此,国防部和空军已经采取切实措施,恢复核武守护万无一失的责任感。国会则需履行自身职责,批准拨款,以维持可靠弹头更换计划的实施 — 为安宁计、为安全计、为更可靠的威慑力量计。

谈到威胁的种类,惯常的做法是将之分为“高端”和“低端”,常规和非常规,一边是正规装甲师,另一边是操 AK-47 步枪的游击队。但在现实世界,恰如政治学家格雷(Colin Gray)所说,战争的分类已经模糊,无法用整洁的盒筐分门别类。毁伤手段和战术层出不穷,从尖端到简易,简繁并举,混杂使用,形成更为复杂的多种战争形式。

俄国对格鲁吉亚的常规战进犯,相对原始却凶狠有效,且辅之以先进复杂的网络打击,还有协调有方的宣传攻势。美国在攻打伊拉克期间,经历的是另一种形式的武器结合,在萨达姆的召集下,一窝蜂的准军事化阿拉伯突击队和用 T-72 坦克武装起来的共和卫队并肩作战。

反观游击队、反叛团伙和其他非国家行为体,以及发展中国家的军事组成,他们正向更先进、更致命、更高级的方向发展,黎巴嫩真主党在 2006 年以宣传攻势重创以色利的成功就是一例。真主党现在重新装备的火箭弹和导弹武库,已使许多国家行为体相形见绌。 并且,中国和俄国通过武器出口,正把先进的进攻和防卫能力交付到更多的国家和集团手中。

正如防务专家霍夫曼(Frank Hoffman)指出的那样,这些混杂景象把“国家间冲突的致命性与非常规战争的狂热性及长期发酵性”糅合在一起;亦如另一位防务专家伊万斯(Michael Evans)所言,“在这些战争中,微软电脑与大砍刀并列,隐形武器与自杀炸弹共存。”

如你我所见,既然对手的组成和冲突的类型呈现高低混杂的特征,美国也应该寻求更加平衡的能力组合,在部队的部署搭配、武器的购置,训练的提供等方面做好兼顾。

就装备采办而言,在过去 50 多年的大部分时期,总体趋势是技术含量加大而数量减少且每种系统能力增强。在最近数年中,这些武器平台越来越豪华,越来越昂贵,建造的时间越来越长,投放战场的数量也越来越少。然而资源总有限度,以牺牲数量来追求性能的动态权衡或许已经到达回报渐始萎缩的临界点。一艘兵舰或者一架飞机,无论能耐多大或装备多强,都只能一次用在一地。

与此同时,几十年来风行的观点一直是:凡设计用于所谓高端作战的武器和装备也必可用于低端作战。这种观点在一定程度上固然不错,例如,原来准备用于摧毁城镇的战略轰炸机如今用来对步兵战士提供近距离空中支援;原来准备用于抵挡苏联从富尔达走廊(Fulda Gap)进攻西欧的 M-1 坦克如今在费卢杰和纳杰夫击溃伊拉克叛乱分子的战斗中派上了用场;十多亿美元打造的军舰现在用于追击海盗和输送人道救援物资;美国陆军正逐步推出“未来作战系统”计划的各种组成部分,使其从画图板走向现实,以供在阿富汗和伊拉克作战的部队使用。

话要说回来,以美国可能面对的诸般形势而言— 譬如,当我们忙碌不迭地把顶置装甲悍马车、抗地雷伏击军车(MRAP)、以及情监侦(ISR)设施部署到伊拉克战场时 — 此时此刻,我们应该思考的是:是否也需要置办这些有特定用途的、科技含量通常相对较低的、然而极适用于维稳和平叛作战的装备;此时此刻,我们要认真想一想,如何把这些装备能力的采办过程制度化并把它们迅速送到前线? 为什么有必要避开正常的行政程序来开发反简易爆炸装置,来建造 MRAP,来迅速扩展美国的 ISR 能力? 说到底,就是为什么有必要绕过现行机构和程式来获得必要的作战能力以保护在持久战争中奋战的美军将士?

在国防部常规能力现代化计划中,有 99% 的项目需要数年时间才能落实;在维稳和平叛作战中,有 75% 的项目要求数月时间就落实下来。这里的挑战是,能否让此两种不同的方式共存于美国军方的思维方式和组织机构中。

国防部必须考虑,在美国掌握全部制空权的形势下,提供低造价、低科技、能大量部署、也能让美国伙伴使用的飞机是否合情合理。部署在伊拉克的特种部队 ODIN 目前已在采用这种做法,他们将先进传感器与螺旋浆飞机搭配,大幅度提高了监视与侦察的覆盖量。于是,思考的焦点转向如何将这类创新思维及灵活性纳入国内的僵硬采办程序之中。其关键在于,要保证由战略和风险评估来驱动装备采办,而非相反。

坚持制度化做法 美国武装部队在长期历史中形成的最优秀的传统,就是擅长打甚至同时打多种战争并适时调整自己。在美国独立战争中,施托伊本男爵(Baron Friedrich von Steuben)率领大陆军,以经过严格训练的密集队形从北侧接战红制服英军;马里恩(Francis Marion)则带领游击队从南线骚扰打击英军。在 1920-1930 年代,如《小型战争手册》所述,海军陆战队在加勒比海地区开展现在所称的维稳作战,与此同时发展出两栖登陆战技,此战技在随后 10 多年中为解放欧洲和太平洋国家发挥了作用。还有以“黑杰克”威名著称的潘兴将军(John Pershing),在统帅美国赴欧远征军参加第一次世界大战之前,曾指挥过由印第安土著苏人组成的侦察营,曾和骑野牛的战士一道驰骋于圣胡安岭,曾在菲律宾赢得南部摩洛人的尊崇,也曾挥兵墨西哥追赶墨军首领潘卓·维拉(Pancho Villa)。

派往伊拉克的军队经过数年磨练,从基本上相当于小型版的美国冷战式军队演变成擅长平叛作战的部队,但这种演变是以沉重的人力、财力和政治代价而换得。我军将士在战场上靠无畏精神和谋略发展出的每一项创举,在五角大楼都需要克服某种体制上的缺陷才能得到落实。我们必须变革制度和政策,才能让下一批校官、尉官和士官不必耗费如此的精神和谋略。

军队中一项争持不下且久而未决的问题,是人事与晋升体系,亦即,这个旨在奖赏带兵有方指挥官的体系能否反映出顾问支援、训练和装备外国军队的重要性。此一需要至今未落实为能鼓励最优秀而聪明的军官发展的专业化方向。另一个问题是,按目前组织、训练和装备的、旨在消灭敌人的作战队形和部队编制,能否充分而迅速地适变,形成不战而屈敌或笼络敌心的能力 — 抑或更进一步,能扶植本地化保安部队,由他们承担起不战而屈敌和消灭敌人的任务。

作为国防部长,我一直在反复呼吁,希望把平叛作战技能的培养制度化,为军队建设出开展维稳和民政支援作战的能力。我这样做,不是因为看不到美国维持常规战争现存优势的重要性,而是因为这种常规及战略军力现代化计划已经获得各军种、国会以及国防工业界的强大支持。例如,在 2009 财年基本预算中,有超过
1,800 亿的资金用于采办、研究和开发,其中绝大部分是属于常规系统类。

但在过去几十年中,除了特种部队军界和一些持不同观点校官的呼声之外,无论是五角大楼还是其他机构,都没有形成强大扎实的体制来把开展非对称或非常规冲突所需的能力培养制度化,无法快速培养部队满足这些冲突中变化不断的各种需要。

不妨想一想,美军在过去四十多年中都去过哪些地方打仗:越南、黎巴嫩、格林纳达、巴拿马、索马里、海地、波斯尼亚、科索沃、阿富汗、伊拉克、非洲之角,等等。事实上,在跨越两代人的持续军事交战中,只有第一次海湾战争从头到尾多多少少比较接近常规冲突的样式。但一如时任海军陆战队司令的克鲁拉克上将(Charles Krulak)在十多年前的预言,西方军队现在所面对的,不再是讨喜的“沙漠风暴”之子,而是讨厌的“车臣养子”。

我毫不怀疑,常规能力现代化计划必将继续获得并值得强大的体制和国会支持,我只是想确认,美国为打赢当前及可见未来最可能面对的复杂冲突所必须的能力,同样能长期获得强大及持续的制度化支持;我并希望看到国防系统内建立起体制,以能快速制订并实施那些支持战场将士的决定。

毕竟,所需的军事能力不可能独立于美国机构的文化特征和激励机制:哪些计划获得资金,哪些人获得提拔,哪些内容进入高等学府和指参学院教程,人员获得什么样的训练,等等,其所传递的信息都与之相关。

在 36 年前,曾在越南主导推行过安抚政策、也是我在中央情报局老同事的库默(Robert Komer),发表了他对组织行为的著名研究成果《官僚作为》(Bureaucracy Does Its Thing)一书。在此专著中,他通过审视美国国家安全体制中军事和民事部门在越南战争的表现,归纳出一系列趋势,指出这些趋势在问题早已发生且解决方案早已提出之后如何阻碍着各种机构相应适变,体现为一种安于现状不思变革的惰性,一种靠和平时期管理结构来运作战争的企图,一种以为眼下诸般问题仅属枝节或者行将结束的愿望,一种把那些不适合部门既定结构和喜好的问题索性一推了之的倾向。

我提及这项研究成果,非为重起对那场战争的辩论或者贬低制度化的军队在最近数年中取得的巨大进步,我只是想再提醒一次:这些倾向始终存在于任何大型的、等级分明的组织机构中,需要我们每个人不懈努力克而服之。

在奉职于国家安全领域的过去 42 年中,我领受过许多教训,其中两点尤其重要,一是承认限制,二是谦虚谨慎。美国是地球上最强大也最伟大的国家,但依然受到限制,心有余而力不足;我们的军队拥有全球到达的实力,是世界和平不可缺少的维护力量,并将继续担此重任。然而,并非每一次暴力行动、每一项侵略行为、或者每一场危机,都能够或者应该引发美国的军事响应。

我们应该对军队能做成什么及技术能实现什么保持谦虚的态度。精确打击、传感器、信息技术、卫星通信等等,极大提高了美军的能力和收益。塔利班集团不到三个月就被驱散;萨达姆政权不到三周就被推翻;从美国内华达州揿个按钮,几秒钟后就能把伊拉克摩苏尔的客货两用车摧毁;从天空丢颗炸弹,就能把目标建筑物炸碎而紧邻房屋毫发无损。

但是我们决不可忽视战争在心理、文化、政治和人类层次上的影响。战争终究是悲剧的、低效的、无定数的。故而重要的是,我们应该对系统分析、电脑模型、战争推演、或者其它理论的诸种结论保持一定程度的怀疑;我们应警觉地看待理想主义者、必胜主义者、种族优越主义者对未来冲突的见解,这些人总想着超越战争的永恒原则和凶险现实,以为通过威吓、震撼和胁迫就可逼敌就范,殊不知清剿敌人需要一个山头接一个山头、一座房子接一座房子、一个街区接一个街区地作战。诚如南北战争期间北方军的谢尔曼将军(William Tecumseh Sherman)所言:“想轻易而安全打赢战争的每一个企图,都将以羞辱和灾难告终。”

在上一个世纪中,美国一再对世局变化视而不见,认为发生在世界遥远角落的事件无须把美国牵扯进去。无论是一个奥地利大公在闻所未闻的波斯尼亚和黑塞哥维纳遭刺杀,或是一块巴掌大的名为苏台德的土地被吞并,或者法国人在一个叫做奠边府的地方被打败,或者一个沉寂多年的教士返回德黑兰,或者一名沙特建筑巨商的儿子投身激进事业,这一切与美国人有何干系?

历史学家卡根(Donald Kagan)在其著作《战争起源与和平维护》中这样说:在世界事务处理方面,“成效最彰者在于那些希望维护强权之和平的国家保持自律,并愿承担实现此目标所必要之负担与责任。”

我相信,美国的国家防务战略提供了一种平衡的兼顾方策,既能履行这些责任,也能维护美国未来的自由、繁荣和安全。
附件: 您需要登录才可以下载或查看附件。没有帐号?

返回列表