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不介入:为什么干涉不应该是美国的政策

Stay Out: Why Intervention Should Not Be America's Policy *作者:小詹姆斯·伍德·富赛思博士(Dr. James Wood Forsyth Jr.
       B·强斯·萨尔茨曼,美国空军中校(Lt Col B. Chance Saltzman)**


伊拉克和阿富汗的战争主导着有关安全的话题。成千上万的生命消失了,成百上千亿的美元耗费了,事关重大,不可不察。然而我们须记住,这些战争,同所有战争一样,都会结束。结束之后,决策者就不得不接受一个严酷的、虽然总被遗忘的现实:统治异族“这盘菜”— 正如乔治·凯南(George F. Kennan)非常贴切地指出 — 不合我们口味。美国应该避免“接受对任何人负任何形式的家长式责任,军事占领应尽可能避免,如必须占领应尽早撤出。”1 简言之,干涉也许是我们躲不掉的命运,但它不应该是我们的政策。

从实际角度来看,美国的干涉经历乏善可陈。危地马拉、伊朗、古巴、还有越南,一次次的干涉充斥着糟糕的成绩单,最近的事件续写着负面的纪录。然而,美国最近干涉行动的特别之处还在于,它巧妙地掩饰了一条关于国际政治的基本真理,即世界上最大的危险源于最强大的国家,最小的危险源于最弱小的国家。不要本末倒置,以清除世界恐怖分子为目的的干涉行动只是短期考虑;长远来说,对美国国家安全的最大挑战是如何维持国家之间的势力均衡,在这点上,美国的处境已岌岌可危。大规模的经济变化,加上正在进行的战争,美国与竞争对手们相比,实力已大不如八年之前。以经济而论,战争费用高得惊人,估计高达 3 万亿美元;以军事而论,即使美国能达成战争目的,美军的能力也已比不上 2000 年。2 接连不断的部署,加上人员和设备损耗,美军现在迫切需要补充。美国新政府已明确表示,应对这些结构性挑战将任重道远。3 更艰巨的是,美国的相对衰落在跌速和跌幅上都非同寻常,再难找到另一个能与之同日而语的例子。

衰落是不争的事实,但有必要强调:美国仍然是世界上最强大的国家,它今天做出的选择将影响到国家的未来。最近的历史表明,全球的变化可以悠忽即至,而且殊难预料。冷战的戏剧性结束,以及随后的苏联解体,冷峻地提醒我们记住国际生活的时机和速度。决策者不可失去对这些事件的战略洞察力,须知:大国兴衰,兴缓而衰疾。在美国调整姿态迎接未来之时,我们需要注意从地平线升起的潜在挑战者。世界上人口最多、经济最有希望的中国已然是亚洲老大;在欧洲则是德国。这两个国家不仅让地区对手矮下一截,并有能力在认为需要的时候统治它们。印度与邻国相比也是同等强大,而俄罗斯的力量,尤其是以百万吨核当量计算的话,只有美国才能匹敌。在明天的世界,美国可能会后悔今天的选择,后悔不该把干涉作为国家安全的当务之急。美国如何应对干涉的压力可能决定国家的命运。

那些信奉自由和财富能医治世界疾病的人们,将继续对干涉的争论添柴浇油;那些赞成只有为伸张正义才能出兵否则应慎于动武的人们,也会不时发出关切之声。有必要强调的是:虽然自由高于所有其它选择,虽然贫困仍然是人类苦难的根源,但无论是促进自由还是消除贫困,都保证不了世界和平。事实是:民主国家打过许多战争,富国比穷国更喜欢打仗;换句话说,世界政治的历史基本上就是一部不平等史。决策者最好认识这一点,免得让美国四处干涉,对哪里感兴趣就出兵伸张正义,却徒劳无益。
抑制干涉的需求抑制干涉的需求取决于若干个因素,政治家在国际秩序方面所做的选择只是其中之一。在建立和维持国际秩序时,大国有两个选择:要么制服对手,要么适应对手。一个国家如果选择制服对手,把自己的安全建立在超越所有他国的能力上,就容易陷入被历史证明的一局破棋之中,因为制服对手需要付出沉重的代价。如果选择适应对手,即把自己的安全建立在与他国制衡的能力上,那么它在棋局中的棋势不至于像前者那样残破,因为制衡的代价要小于前者。政治家们事先知道这一点,这就是为什么精明的国家尽量采取适应对手的做法。 国际秩序和失败国家对国际秩序的威胁主要来自失败国家。这就是托马斯·巴尼特的热门著作《五角大楼的新地图》的中心思想。巴尼特认为:美国不可能以损害别国利益来求得自己的安全。在这个互联日紧的世界中,“我们的脆弱性不是由我们与外部世界联系的紧密程度所决定,而取决于那些游离于主流之外、不合规矩、与我们的共同命运不相关联的地区的存在。”4 这些地区就是我们发现失败国家的地区。巴尼特对失败国家问题开出了既大胆又蛮横的答案:充当世界各地的保镖。这项任务并非某些人所认为的无休止的战争,而是“沿整个裂缝随时随地充当全球化的保镖。” 鉴于这项任务的规模,以及一旦出错而面临的风险,我们最好停下来问个为什么。

失败国家是个现实,不足为奇。国家的数目在过去 50 年里一直不断上升。在 1958 年,联合国承认世界上有 81 个国家;到 2008 年,这个数目增长到 192 个。5 从经济学角度讲,公司越多就意味着失败越多 — 在充满竞争的世界上,我们别指望会有什么减少。然而,国家失败不是问题;问题在于不成问题的失败国家引起了太多的关注。最近美军非洲司令部(AFRICOM)的成立,正说明美国领导人在认真考虑巴尼特的干涉呼吁。成立于 2008 年 2 月的 AFRICOM,其目的是不待地区问题激化就解决掉,它认为“这个大陆的和平与稳定不仅影响到非洲国家,而且也影响到美国和国际社会的利益。”为达到这一目的,它将在国务院和其它关心非洲未来的组织的大力参与下,建立伙伴关系能力,并充当其主要协调机构。这听起来很崇高,但 AFRICOM 其实是美国力量和资源一种没有必要的延伸,延伸到了从国家安全视角来看一个并不很重要的地区。

巴尼特和 AFRICOM 的组建者都忽视了一点:有些国家构成严重的安全问题,也有些国家兴不起什么风浪。失败国家与美国相距遥远,大多自然资源贫乏,且无或极少有强国与之为友。索马里、塞拉利昂、苏丹等都是典型的例子。由于国际安全取决于物质能力的全球分配,以经济和军事力量来衡量。所以按照推理,关心国际秩序的国家应把注意力放在那些有能力颠覆物质能力分配的国家,而失败国家几乎没有这样的颠覆机会。《2008 失败国家指数》列出了 20 个极度不稳定国家。6 这其中只有两个国家,即巴基斯坦和北朝鲜,构成严重的安全问题。典型失败国家的国内生产总值(GDP)是 390 亿美元,这大约等于德国 GDP 的 1%、挪威的 10%、缅甸的将近 50%。如果我们把这个指数表上的 20 个 GDP 统统加在一起,总和稍高于荷兰的 GDP。7

尽管如此,失败国家对国际秩序构成威胁的观点一直存在,这主要是因为人们通常把失败国家和恐怖主义连在一起。其逻辑是:失败国家为恐怖集团提供庇护所,故而与恐怖主义有牵连。然而,几乎没有什么真凭实据能证明这一点。事实上,那些有严重政治和宗教迫害、经济在增长但发展不平衡的国家,才是最适宜恐怖组织孳生和发展的环境。8 而经济衰败(贫穷而且越来越穷)的国家其实最不利于藏匿恐怖组织。换言之,与经济衰败的国家相比,国民收入在增长的低收入国家支持恐怖组织的可能性要高出将近四倍,尤其是当收入的增长伴随着收入分配不平衡时,这种倾向更加明显。在这种情况下,民众的实际生活和期望的生活之间出现紧张,矛盾突出,时间一久,这种相对的剥夺感导致无奈感上升,进而酿成被恐怖组织利用的条件。再强调一遍,需要关注的是国民收入正在提高的穷国,而不是那些正在衰败的国家。9

那些已经被恐怖组织利用的失败国家,需要我们思考其种种促成条件。以阿富汗为例,阿富汗一直被视为一个故意窝藏恐怖分子的失败国家,但它的现代史并非如此。它的复杂历史牵涉到两个大国,它们时而干涉,时而忽略,或是两者兼有,促成了一个国家的毁灭,也破坏了它们与这个国家的关系。其结果,塔利班政府上台,与一帮坏人过往甚密,其中原由也许人们永远无法了解。其它国家也可能受到诱惑而步其后尘。但它们会吗? 如果说成功国家喜欢仿效别国,也不会去仿效阿富汗。阿富汗是世界上最穷的国家之一,人均 GDP 是 800 美元,平均寿命为 42 岁,新生儿死亡率为
25%。它简直就是失败的代名词。会有哪个国家想仿效它呢?

而且,很难想象 AFRICOM 或是任何国际组织能避免这种失败。国家,就象公司那样,有兴有衰,本不足为怪。这并不是说所有的失败都千篇一律。不错,有些国家一旦失败,会对国际秩序造成严重挑战。这样的国家在非洲除埃及之外,大概再数不出几个来。俄罗斯凭其面积和资源,如果失败,亦在此列。巴基斯坦和北朝鲜也将构成巨大挑战。然而,这些国家的共同点不是一种特别容易失败的倾向,而是核武器。要颠覆全世界物质能力的分配,核武器绰绰有余。因为如此,这些国家的政府如果垮台,主导国际联盟的美国也许不得不出面干涉,以看护好核物质与核武器,这也是从另一个角度上说国际社会应认真对待反核扩散。简言之,有些国家对国际秩序造成重大挑战,有些国家则无足轻重。观点或微不足道,其意义深远宏大。
国际秩序与恐怖主义恐怖主义被认为是威胁国际秩序的第二大问题。恐怖分子具有战略眼光,他们立足长远开展生死博弈就是证明。他们给那些贫穷和绝望者一丝盼望,要挟国家政府接受其要求;他们深藏不露,想清除他们非常困难。没有人信任他们,甚至藏匿他们并提供生活方便的那些人也不信任他们。总之,恐怖分子对国家造成战略问题,但从来没有严重搅乱国际秩序。从这个角度看,恐怖主义属于国内安全问题,而不是国际性问题,“国土安全”这个术语就表示出这层意思。

然而,在思考到恐怖主义问题时,人们通常会夸大它的严重性,而低估国家历来的传统问题,即战争。在过去两百年里,战争毁灭了许多帝国,荒废了许多国家、夺走了千百万条生命,而恐怖活动,暂且不提其可怕的性质,夺走的性命远没有那么多。作为比较,2003 年有 625 人死于国际恐怖活动,其中 35 人是美国人。这个数字小于 2002 年丧命的 725 人。数字清楚表明,恐怖主义是弱者的武器;恐怖分子虽有惊人的意志,手中却没有惊人的力量。

这并不是想贬低反恐威慑行动或阻止恐怖分子获得大规模杀伤性武器(WMD)的重要性。然而,如果有一天恐怖分子获得了 WMD,他们十之八九是从生活在这些国家中的人那里得到的。在国际生活中,国家仍然是最重要的角色,因为这个世界上绝大部分的破坏力量是被它们垄断着。政治家如何选择使用这种力量来对付恐怖行动,乃是他们面对的另一个重要挑战。

一个经常听到的观点是,恐怖主义是威慑不住的。但是,现在已经出现了越来越强大的共识,这就是,恐怖主义事实上能被威慑住。那么干涉起什么作用呢? 有证据说明它可以解决恐怖主义问题吗? 事与愿违,恐怖主义和干涉之间的关系似乎成正比。就是说,干涉越多,恐怖活动也越多。早在 1997 年,国防科学局就注意到:在它称之的“激进美国外交政策”和针对美国的恐怖袭击之间存在着一种对应关系。十年过后,这一点更加明显,自杀性恐怖袭击事件蔓延到过去从未经历过恐怖袭击的地方。在美国出兵干涉之前,伊拉克没有出现过自杀性恐怖袭击的报道;2003 年发生了大约 25 次袭击;在 2004 年增长到 140 次;到 2005 年高涨到约 478 次,丧失的生命不计其数。2005 年底时估计的全年袭击次数约为 200 次;次年,这个数字增长了 50%,达到近 300 次。

干涉行动竟然促生恐怖活动,这样的结果固然出乎意料,并且由此认定两者之间具有因果关系也为时过早,需要进一步深究。但是,已有一位分析家证明可以把恐怖活动看成是对占领军队的存在做出的反应。更具体地说,恐怖活动已被成功地用来迫使民主国家从恐怖分子称为是自己家园的领土上撤出占领军队。

就这一点而言,自杀性恐怖袭击看来是有效的惩罚战略;干涉政策,以及随之而来的地面部队,只能为恐怖分子提供更多的袭击目标。然而需要强调的是,即使在恐怖活动发挥效应的情况下,它也只是改变了地方的政治秩序,而不是国际秩序。
国际秩序与种族屠杀自 1945 年以来,国际社会就发誓要制止种族屠杀,但是,在柬埔寨、卢旺达,还有达尔富尔发生的一切都证明,国际社会对犯下此种罪行的国家所采取的行动慢得令人痛心。今天的情况,就是当年希特勒德国向欧洲犹太人大开杀戒的映照。从这一点看,对所有关于种族屠杀的争论,尤其对干涉能制止种族屠杀的观点而言,“犹太大屠杀”是极难通过的检验。10

劳尔·希尔伯格(Raul Hilberg)以一种奇特的方式认识到这一点,并在大量描述欧洲犹太人蒙受灭顶之灾时给以论述。他说:“消灭忧太人的任务使德国官僚机构受到一次最大的检验,”
技术官僚们通过了这个检验,解决了问题。11 希尔伯格通过精细的情节和宏大的铺陈,迫使读者理解这些刽子手。这些刽子手如此丧心病狂,并非源于其异常的本性,而源于其普通的本性。作者指出:“我们面对的,不是有自己独立道德标准的个人。”
那些官吏们的道德构成和“其他人的没有什么两样。”
那么,如何解释这场害死了六百多万人的大屠杀行动呢?“是德国人克服了阻碍屠杀行动的行政障碍和道德障碍。”12 屠杀意念化入了他们的骨髓,干涉对付不了这种残暴。

在大屠杀发生之前,德国人已经建立了庞大的官僚政治,同时也创造了一种各级当权者都理解的语言,这种语言把受害者非人化,把屠杀合理化。于是所谓干涉原本可能制止他们这种行为的见解显得难圆其说。武力怎么能摧毁一种不只存在于参与者头脑、而且也存在于其骨髓中的官僚结构呢? 在这种情况下,要制止这种屠杀,干涉几乎无济于事。它也许能阻延于一时,但因为种族灭绝的意念已存在于刽子手的肺腑,要结束欧洲的种族屠杀需要一场战争,一场无以伦比的血腥战争。

承认种族屠杀,谴责它,并通过执行国际法律将刽子手绳之以法,这才是文明世界的关键所在。从这方面看,建议以干涉制止种族屠杀是轻视了它的性质。因为某群人与自己不同就企图杀掉他们,这是一种罪行,必须依法惩治。这种罪是侵略之罪,因为面对侵略,和平或正义都无法存在。刽子手犯下的罪是强迫男女老少为性命而逃或为性命而战,因而根据法律应将种族屠杀归于战争的范畴。种族屠杀也许是人类文明的致命缺陷,因为它虽不破坏国际秩序的物质基础,但它的存在是对国际社会的嘲讽。决策者最好要明白:为了消除世界上的种族屠杀,国家必须愿意开战;种族屠杀一旦开始,唯有战争才能制止它。
没有干涉的世界假设,由于一场大灾难,所有关于国际政治的科学知识都丢失,只幸存一句话传给后世。它该说什么呢? 也许它会这么写:“诸国诸邦,无论内部组成、目标或愿望如何,均各有所求,各逐其益。”
在追求利益的过程中,特别是当需要建立和维护国际秩序时,精明的政治家懂得国际与国内因素之间的重大区别。在国际政治中,是物质因素和历史力量,而不是国内因素,形成并限制着国家的行为。这一点却被干涉主义者忽略了,他们曾企图通过干涉象危地马拉、伊朗、古巴、越南等不同国家的内部政治来重塑国际政治。为什么呢? 干涉主义者没有看到国际生活伟大的(尽管是悲剧式的)连续性,这种生活中充满了不平等、冲突、和偶尔的战争。他们选择了忽视,对严酷但真实的忧虑视而不见,意在贬低现实,改造现实,或者两者兼而有之。对伊拉克的干涉,被标榜为能重塑这个国家的政治,进而重塑整个中东、甚至整个世界的政治,然而它没有达成这个目的。有鉴于这种种原因,决策者最好是接受现实,避免干涉。这对政策制订来说意味着什么呢?

放弃干涉主义外交政策能使政策制订者集中精力解决过去数年被忽视的安全问题。尽管失败国家、恐怖主义、种族屠杀都是值得我们关注的严重问题,但它们从来没有搅乱国际秩序,在最近的将来也不可能构成严重的威胁。13 真正构成这种挑战的是核武器。美国最近在核武库和核态势问题上采取行动,实际上反映出一种越来越强大的共识:还有比干涉更要紧的事有待解决。

同样,政策制订者最好多关注国际政治经济正在变化的性质,在这个赢输易主的新世界中为美国的经济正确把脉。从长远来看,一支美国有能力负担的、均衡的、具威慑和遏制能力的军力结构将证明比主要用于海外平叛的部队更有用。最后一点,在承认干涉的局限性之后,久违的谦卑感也许会重新体现在有关安全的讨论中。绝对的安全永远无法实现,国家在寻求这种安全的过程中如果不谨慎从事,就会挥霍掉自己的力量。凯南对此有深刻认识:统治异族“这盘菜”不合我们口味,让我们把它从未来的菜单上划掉吧。
 

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注释:
  • George Kennan, American Diplomacy [美国外交], (Chicago: University of Chicago Press, 1984), 19.
  • 美国比其他大多数国家能花费更多,也能承担更多风险,这是因为它的力量相对而言更强。然而,一个国家动用军队越频繁,体质就会越弱。
  • 国防部长盖茨新预算计划的轻重缓急明显反映了这种思想。
  • Thomas P. M. Barnett, The Pentagon's New Map: War and Peace in the Twenty-First Century [五角大楼的新地图:21 世纪的战争与和平], (New York: G. P. Putnam's Sons, 2004), 298.
  • United Nations, “List of Member States” [成员国名单], http://www.un.org/members/growth.shtml.
  • 参看和平基金会(非营利研究与教育组织)出版的 2008 Failed States Index [2008 失败国家指数], ( http://www.fundforpeace.org/web/.
  • 参看世界银行出版的 2007 World Development Report—Gross Domestic Product [2007 世界发展报告 — 国内生产总值], http://econ.worldbank.org.
  • 一份详细分析与恐怖组织牵连最紧密国家中的政治、宗教、和经济因素的研究发现:凡是政治上压迫、宗教上一教独尊、经济在增长但不平衡等因素交织一起的国家和地区,形成最有利于恐怖组织生长的条件。
  • B. C. Saltzman, “Liberty and Justice for All: The Democracy Project and the Global War on Terrorism” [全民自由和正义:民主工程与全球反恐战], masters thesis, School of Advanced Air and Space Studies, Air University, 2005.
  • 关于使用武力和种族屠杀的一些最有创意的思想,源于 Douglas C. Peifer 博士的著作。他所著的 Stopping Mass Killings in Africa [停止在非洲的大屠杀] (Maxwell AFB, AL: Air University Press, 2008) 中对空中力量和种族屠杀有精彩的论述。我赞同他的研究精神和目的,但对其实用性保持怀疑。
  • Raul Hilberg, The Destruction of the European Jews [欧洲忧太人的灭顶之灾], (New York: Franklin Watts, 1961).
  • 同上,第 205 页。
  • 如前面所说,为制止种族屠杀或消灭拥有 WMD 的恐怖分子而发动战争,属于明显例外。

* Translated and reprinted with permission from Strategic Studies Quarterly.



** 詹姆斯·伍德·富赛思博士现在美国空军大学高级空天研究学院担任政治科学与国家安全政策教授。

B·强斯·萨尔茨曼,美国空军中校,被哈佛大学聘为国家安全研究员。

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同样,政策制订者最好多关注国际政治经济正在变化的性质,在这个赢输易主的新世界中为美国的经济正确把脉。从长远来看,一支美国有能力负担的、均衡的、具威慑和遏制能力的军力结构将证明比主要用于海外平叛的部队更有用。最后一点,在承认干涉的局限性之后,久违的谦卑感也许会重新体现在有关安全的讨论中。绝对的安全永远无法实现,国家在寻求这种安全的过程中如果不谨慎从事,就会挥霍掉自己的力量。凯南对此有深刻认识:统治异族“这盘菜”不合我们口味,让我们把它从未来的菜单上划掉吧。代孕网编辑
 

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