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中美军事安全体制比较及启示

作者:胡文秀,刘振霞   来源:《国际安全研究》2013年第2期  [size=+0]发布时间:2013-05-22
http://www.faobserver.com/NewsInfo.aspx?id=8612
摘要:军事安全在国家安全中占据着核心地位,在中国崛起过程中,正在或将会遇到诸多制约军事安全的问题,建立科学、统一、高效的安全体制有助于维护国家安全。作者通过分析比较中美两国军事安全体制变革过程和内部作用机制的差异以及在军事安全决策体制、军事安全执行体制和军事安全监督反馈体制方面的差异,得出以下结论:美国是当今安全体制比较完善、作战效能最高的国家,美国的安全体制变革与其实力和对外战略的变化有关,更强调均衡性和实效性,体现在国家安全战略周详、咨询机构完善、情报系统发达、军队建设协调发展、作战指挥灵敏高效,监督反馈制度相对健全。中国的安全体制变革则与国内政治发展相关,领导体制的变化直接导致军事体制的变化,均衡性和实战性不强,体现在缺乏完整的国家安全战略报告、能够直接参与决策的智库机构数量较少、情报机构缺乏统一领导、陆军规模过大、海空军发展不足、联合作战指挥机构不健全、监督反馈机制不完善。未来中国可在上述方面的改革中借鉴美国的经验。

  国家安全历来是主权国家最关注的一个议题,在传统安全观中,国家安全主要就是指军事安全。随着全球化的发展,越来越多的非传统安全问题进入了国家安全的领域,国家安全已经涵盖到政治、经济、外交、文化等诸多方面,但即便如此,军事安全仍然在国家安全中占据着核心地位。曾任美国国家安全计划主任、外交关系委员会高级研究员的理查德哈斯(RichardN.Haass)认为军事力量现在继续占据着美国对外政策以及国际关系的中心位置。①一个国家的安全和威胁往往来自另一个国家或国家集团军事力量的变动以及它们的防御性和攻击性意图。②
  因此,学者对军事安全的研究多集中在外部的制度设计和一国的对外安全战略上。前者多是研究如何通过建立相关制度来确保一国的军事安全,避免“安全困境”,集体安全理论、霸权稳定论、结盟理论就是为实现国家安全而进行的制度设计。后者是研究国家的军事安全战略,主要是进行国别研究。当前,学界鲜有运用比较视角分析军事安全内部作用机制的研究成果,而且在已有的研究中,“安全体制”和“安全机制”两个概念的含义也没有厘清。笔者认为,维护一国的安全,除了需要外部的制度合作,内部建立完善的军事安全体制和机制也极为重要。美国是军事安全体制和机制最先进、作战效能最高的国家。中国是一个正在复兴中的大国,正在或将会遇到诸多制约军事安全的问题。比较中美两国安全体制的差别,厘清“安全体制”和“安全机制”有重要的现实意义和学理意义。
  一军事安全体制与军事安全机制辨析
  “安全”是国际政治中的核心概念,是指客观上不存在威胁,主观上不存在恐惧。③传统的军事安全也体现在客观和主观两方面。客观上讲,军事安全是指一个国家处于不受军事威胁和侵略的态势。④
  这里所说的“军事威胁”可能来自外部,比如军事入侵、军事干涉、军备竞赛和军事结盟等,也可能来自国家内部,比如政治动荡、经济危机和国内种族、民族、宗教冲突等。同时,军事安全还包括主观上不存在恐惧,即涉及对于对方能力和意图的认识,①对恐惧的反应也可能影响到将预期中潜在的能力当做现存的影响能力的误断上,比如“中国威胁论”就是这种情况。②
  根据上述定义,衡量一国军事上安全还是不安全,大致有三个指标:一是能不能避免战争、或者在避免不了的情况下打赢战争;二是能不能对对手形成有效的军事威慑,或者对对手的威慑实施反威慑;三是能不能通过军事发展和军备控制,形成对对手的力量优势或均势。③
  简单来讲,军事安全一方面是指和平时期要确保实力不被削弱,并且能对潜在威胁形成威慑;另一方面,一旦发生冲突或危机,能快速做出决策,打赢战争。军事安全从本质上讲,就是军事安全体制的效率问题。因此,实现国家军事安全,建立完整、统一、高效的安全体制尤为必要。
  这里的体制是指国家机关、企事业单位的机构设置。具体到军事领域,安全体制是指实现和维护军事安全的内部组成和架构。尽管国家的实力大小、制度、意识形态存在差别,但是安全架构设置却有趋同之势。目前,绝大多数国家的军事安全机构由决策系统、情报系统、执行系统、咨询系统、监督(反馈)系统等子系统构成。④
  (一)军事安全的最高决策机构
  一国的军事安全决策机构包括最高决策机构和最高决策者。最高决策机构是国家整个军事安全组织体系的“大脑”和决定有关军事安全问题的最高机构,处于整个国家安全组织体系的塔尖。在决策机构中会有最高的决策者,他在军事安全决策中具有主导权,并且具有最后的“拍板权”。最高决策者通常由国家元首、政府首脑担任,因为国家最高领导人掌握军权是控制国家政权的需要,同时,战争关系到国家和人民的生死存亡,需要调动国家一切力量,也需要由具有最高权威性的人来担任。最高决策机构则是最高决策者实施决策的平台和依托。国家最高军事机构除要做出最高决策之外,还会定期或者不定期发表国防白皮书或者国家安全战略报告。发表白皮书的目的通常是要宣示国防政策和军事战略,指导国防和军队建设;渲染某种威胁,达成政治目的;展示国防实力,实施军事威慑;增加军事透明,建立相互信任;普及国防知识,加强国防教育。这是当今世界许多国家维护国家军事安全的通行做法。
  (二)军事情报机构
  情报机构在安全体系中具有重要地位,情报工作是国家安全决策的智囊。美国前总统克林顿曾在1995年的《国家安全战略报告》中强调,美国“各级政策分析家、决策制定者、军事指挥官将继续依靠情报界去搜集从其他渠道得不到的情报。依靠情报界提供战略分析、战术分析、帮助应对对美国军事、政治和经济利益有潜在威胁的挑战。”①
  在战争中,敌我双方都尽可能地搜集一切有可能影响战争发展的情报,战场上战斗力的生成与提高也有赖于获得更多敌方的情报。因此,情报机构成为了决策的保障系统,通过为最高决策者提供全面、及时、准确的军事情报信息,确保最高决策的科学性和实效性。一般来讲,情报活动主要有五个方面:研究与分析、间谍活动、反情报活动、技术监听活动和秘密行动。②
  随着高科技的发展,高技术情报也成为现代军事情报的重要组成部分。当今,世界主要国家都建有较为完善的军事情报系统,如美国的中央情报局(CIA)、国防情报局(DIA),日本的内阁情报调查室、防卫厅情报部等。③
  (三)军事安全决策咨询机构
  在军事安全体系中,咨询机构的作用也不可忽视。安全咨询机构是以咨询的方式参与国家安全政策的制定并能够影响决策方向的多学科专家组成的集合体,也被称为“智库”或“智囊团”。安全决策咨询机构的出现是决策民主化的重要体现,也是决策科学化的必然要求和重要的组织保证。为满足国家安全日益复杂的决策需要,世界各国相继建立健全了国家安全和国防问题研究的智囊机构,进一步完善了国家安全咨询体制。
  目前许多国家建立的具有国家安全咨询性质的机构,大致可分为以下几类:第一类是由官方设立和控制的决策咨询机构。这包含两种,一种是为最高国家安全决策者提供咨询的官僚机构,如美国的国家安全委员会(NSC),既是一个决策机构,又是最高统帅——总统的高级咨询机关;另一种是政府设立的专门从事科学研究的教学单位和科研院所,它们要为国家决策提供咨询。比如中国的中共中央党校、中国社会科学院、国务院发展研究中心、国家行政学院等。第二类是半官方的政策咨询机构,它们隶属于政府某一个部门,属于非盈利性机构,具有法人地位,既免费为政府决策提供咨询,也为社会提供有偿服务,比如美国的兰德公司。第三类是民间智库。它们是由非政府组织举办或者组织的政策研究机构,如俄罗斯的外交与国防委员会,就是具有民间性质的安全决策咨询机构。①
  (四)国家军事安全的执行机构
  国家军事安全的执行机构主要是指主管国家安全事务、直接负责危机防范、危机检测和危机控制的职能部门和机构。②
  一般来讲,保障国家军事安全多是通过军队来实现的,它们依据决策指挥中心的方针、政策,承担着国家军事安全预防和突发性危机快速应对的责任,是国家安全的直接维护力量。执行军事安全的军队,从结构来讲,多数国家是由陆、海、空三个军种构成,有的国家在此基础上增加1-2个军种;从职能系统上讲,现代军队一般是由领导指挥系统、战斗部队系统、战斗保障(支援)部队系统、后勤保障系统、院校和科研系统构成;从纵向上讲,一般区别为最高统帅、总部、战区、集团军(军)、师、团等编制单位。军队是国家军事安全的主要执行者和维护者,对于军队的领导和管理,主要包括平时领导和战时领导。平时领导主要是负责军队建设、军事训练和军队的日常管理,即“军政”;战时领导主要是战时对军队进行统一的指挥,即“军令”。军队领导指挥体制可以分为“政令分离”和“政令合一”两类,前者是行政机关(军政)和指挥机关(军令)在一定层次上分开设置并形成不同组织的系统,后者是行政机关和指挥机关合并设置在同一组织系统之内。③
  (五)国家军事安全监督反馈机构
  军事安全的监督机构是对国家安全的决策行为和决策内容以及执行情况进行监督和制约并及时做出信息反馈的部门。通过监督反馈,可以促使国家安全的决策者和执行者适时调整和修正安全决策和实施过程中的偏差,以适应客观形势的发展。军事安全监督主要包括议会监督、政府监督、司法监督、政党监督和社会监督等。
  不同国家之间的军事安全体制大同小异,但是五大系统之间的运作机制,却因各国国情、历史传统、领导偏好等的不同,存在着明显的差异,机制的差异进而导致了军队作战效能的差异。何谓机制,《韦氏辞典》中给出了三种解释:(1)一种现象或行为的固定模式;(2)一种统治或管理的方法、一种行政管理的方法;(3)一种政府或管理机关的形式。①
  军事安全机制是指构成军事安全体制的五个要素,即最高决策机构、情报机构、咨询机构、执行机构和监督反馈机构之间相互作用、共同服务于国家军事安全的一种运行方式,具体表现为五大机构各司其职、责任分明,又各尽其能、相互配合,使国家军事安全形成一个效能较高的系统。同时,军事安全机制也体现为一种管理模式,这种模式一旦形成,就具有了较强的权威性和稳定性。
  军事安全体制和机制不同,形成的作战效能也不同。美国是当今维护军事安全能力和危机处理能力最强的国家,比较中美两国的军事安全体制对于中国确保国家军事安全有重要的借鉴作用。
  二中美军事安全体制的变革与特点
  一国的军事安全现状和维护军事安全的体制是随着形势的发展变化而变化的,中美两国也不例外。时至今日,美国已经形成了较为完善的军事安全体制,而中国正处于发展变革之中。
  (一)中美两国军事安全体制的变革
  美国军事体制从建国之后就处于不断地发展变化中。从独立战争到美西战争期间,由于实力所限,美军的作战行动大都在美洲大陆,作战部队以陆军为主。美西战争之后,随着实力的增强,美国开始向海外扩张,为了提升作战效率,美军开始成立战区司令部。第一次世界大战之后,美国空军和海军力量得到发展,战区联合指挥机构应运而生。此时在美国的军事安全体制中,已经设立了军事部和海军部,军事部统辖陆军和陆军航空兵,海军部统辖海军和海军陆战队,两军种部之间设了联络与协调机构“陆军与海军联合委员会”。第二次世界大战中,为了适应与盟国联合作战的需要,美国在1942年2月仿效英国成立了参谋长联席会议,协助总统指挥陆、海军联合作战。到二战结束前,美国都没有统一的全军统帅机构。二战结束后,美国总结战争经验,在1947年通过的《国家安全法》的基础上,设立了国家安全问题的最高决策咨询机构“国家安全委员会”,原“军事部”更名为“陆军部”,陆军航空兵脱离陆军成为独立军种并成立空军部,在内阁中形成了陆、海、空三个军种部,在三个军种部之上,成立“国家军事部”。1949年又通过《国家安全法修正案》,将“国家军事部”改名为“国防部”并成为内阁部,陆、海、空三军种部降为国防部下属的部。1958年后,美国实行了作战指挥与行政领导分离的军事体制。1986年,美国国会通过《国防部改组法》,对军事领导体制进行了较大的调整,一方面增加了国防部长办公厅和各军种部长办公厅内的文职人员,另一方面加强了联合指挥体制的建设。
  美军还根据军事战略的需要,调整了联合司令部和特种司令部的设置。二战之后,美国势力开始触及全球,美国太平洋、大西洋、欧洲总部相继建立。1957年将远东司令部并入太平洋司令部。1962年的古巴导弹危机使美国认识到加强南美洲军事部署的重要性,进而导致1963年将加勒比海总部扩编为南方司令部。冷战之后,为了全球“反恐”的需要,美国2003年成立了国土安全部,2007年成立了非洲司令部。
  此外,美国军事安全体制和机制的变化,在一定程度上也会受到总统个人偏好的影响。比如,美国国家安全委员会于1947年建立,1949年被划归为美国总统行政机构的一部分,其在前二三十年并未发挥很大的作用,近于咨询机构。到尼克松执政时期,安全委员会权力膨胀,尼克松赋予总统国家安全事务助理指挥政府部门的权力。到里根执政以后,重新确立“协调”为国家安全委员会的主要功能,协调内政、外交、军事、情报各方面的政策,全面有效地维护美国的安全。中国的军事安全体制从新中国成立后也处在发展变化之中。建国初期,军事安全体制的建设是比较成功的。1949年,根据具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》,成立了中央人民政府人民革命军事委员会,毛泽东集中央人民政府主席、人民革命军事委员会主席于一身,负责统帅中国人民解放军和人民公安部队,中国的抗美援朝、剿灭土匪都是在其直接领导指挥下进行的。1954年,中央政治局做出重新成立党的中央军事委员会的决定,由毛泽东任主席。同年,根据第一部《中华人民共和国宪法》的规定,国家设立了国防委员会,中华人民共和国主席统帅全国武装力量,并担任国防委员会主席。
  1957年中国的军事安全领导体制出现了党政不分、以党代政、个人决策代替集体领导的问题。1958年7月,中共中央通过《关于改变组织体制的决议》,规定中央军委是中共中央的军事工作部门,是领导全军的统帅机关,军委主席是全军统帅,这与1954年《宪法》规定国家主席统帅武装力量明显不同。1959年4月,刘少奇当选为第二届国家主席和国防委员会主席并于第三届连任,毛泽东担任中共中央主席和中共中央军委主席,党中央主席和国家主席开始实行分任制,党和国家的最高决策层分为两部分。这虽然起到分权作用,但是协调却面临了严重的挑战,突出的表现就是作为国家主席和国防委员会主席的刘少奇不是中央军事委员会成员。从《宪法》角度而言,军队实际已经偏离了国家体制,武装力量的最高领导和指挥权集中于中共中央军事委员会和军委主席。“文化大革命”期间,中国军队的领导体制也遭到严重破坏,总政治部被砸烂。1968年军委办事组取代了军委常委会。
  1982年之后,中国在吸取以往教训的基础上,开始对军事安全体制进行改革,体现在实行中华人民共和国中央军事委员会和中共中央军事委员会“一个机构、两块牌子”的体制。①
  这样的领导体制不但能避免权力的分裂,还能够保证党对军队的领导,而且便于运用国家机器,加强军队方面的建设。之后,中国进入了中国特色的军事改革时期,在军事理念上有了进一步的发展。1993年,江泽民提出了把中国军事战略思想的基点从“应付一般条件下的战争”,转为“打赢现代技术特别是高技术条件下的局部战争”。②
  2000年,江泽民又提出“信息化正成为军队战斗力的倍增器”,“要在加强军队机械化建设的同时,加强信息化建设,以信息化带动机械化,努力争取我军现代化建设的跨越式发展”。③
  2007年,胡锦涛提出要在围绕建设信息化军队、打赢信息化战争的目标下,“推进军事理论、军事技术、军事组织、军事管理创新”。④
  可以说,中国领导人已经看到了军事变革的重要性和必要性。但是,中国目前的军事战斗力和水平与西方国家相比,还存在着较大的差距。
  (二)中美两国军事安全体制变革的特点与差异
  中美两国的军事体制都在不断地发展和完善之中。相比较而言,美国军事安全体制的变革主要与其实力和对外战略的变化有关,并且在战争中不断得到完善;中国军事体制的变化与国内政治发展有关,领导体制的变化直接导致军事体制的变化。通过分析,可以发现,中美两国在军事体制变革中存在着差异。
  在军队领导体制上,美国实行军队国家化,强调文官控制国家军队。这是垄断集团牢固控制国家军队的一项重要措施。但是,多数文职官员不懂军事,这使得美国的军事体制又存在着诸多的弊端。中国的军事体制是党领导军队,这样的领导体制,保证了中国共产党对军队的绝对领导权和指挥权,使这支军队能够牢牢地掌握在人民的手中。
  在军事安全体制的发展理念上,美国更注重均衡。现在美国的陆、海、空三军得到了比较均衡的发展。中国更加注重陆军的建设,尽管改革开放以来,中国军队几次大裁军都是以陆军为重点,不过陆军编制过多问题仍未得到解决,目前中国的军队就人数和机构来讲仍是陆军一统天下。七大军区的司令员也都是陆军出身,由其指挥军区空军和海军舰队在本区的联合作战行动,这种设置使得陆军在一定程度上凌驾于海、空军之上。
  在军队的作战理念上,美军更强调实效性。体现为机构设置紧跟形势发展,指挥体制体现与实战的密切结合。为了更好地实施其全球战略和应对海外作战,美军指挥系统也在不断发生变化,应急反应能力也在不断增强,主要体现就是指挥层次的减少和指挥控制程序的简化。在机构设置上,以满足联合作战需求为基准。可以说,美国军事安全体制是在战火中锤炼而成,其实用性和实战性得到很好地体现。中国的军事安全体制则是在历经挫折中开始不断完善。加上新中国成立后,参与的战争相对较少,因而实战经验和应急能力要远远低于美军。目前美军的作战水平居于世界前列,其作战样式成为现代战争的代表性样式,“世界军事的迅猛发展”在一定程度上已成为美国军事发展的代名词。中国未来军事改革需要加强对当前美军安全机制的研究,吸收和借鉴美国的贴近实战、提高作战效率的经验,这将有助于中国军事实力的发展。
  三中美军事安全体制的特点与差异
  完善的国家安全决策体系应由最高决策机构和由最高决策咨询系统、情报系统构成的辅助决策机构两部分构成。①
  因此,最高决策机构、咨询机构和情报机构,实际上都涵盖于国家军事安全的决策中。下文将主要从军事安全决策体制、军事安全执行体制和军事安全监督体制三个方面对中美军事安全体制进行分析比较。
  (一)中美军事安全决策体制
  1.美国军事安全决策体制
  美国国家安全体系是以1947年国会制定的《国家安全法》为基础建立起来的,《埃伯斯塔特报告》是二战后美国安全体制的基石。从一开始,美国安全体系就将国防部长置于美国外交与安全决策的核心,参谋长联席会议主席以军事顾问的身份对总统、国防部长和国家安全委员会的决策产生影响。②
  美国《宪法》规定,总统是陆、海、空三军统帅。就各部门的职能而言,根据《宪法》规定,美国总统兼任武装部队总司令,是国家安全的最高决策者。国防部(DOD)是联邦政府的一个内阁级行政部门,是总统领导与指挥美国武装力量的最高统帅机关,国防部长是国防部的最高领导。国防部由国防部长办公厅、武装力量政策委员会、国防部各业务局、参谋长联席会议、陆海空三个军种以及各司令部等组成。国家安全委员会是美“国家安全”问题的最高决策咨询机构,为总统提供决策咨询。国家安全委员会直属总统领导,其任务是向总统提供与国家安全有关的内政、外交和军事政策的综合建议。①
  参谋长联席会议由主席、副主席和三大军种参谋长(海军为作战部长)组成,是总统、国防部长、国家安全委员会的军事咨询机构。在美国的安全决策中,除了国家安全委员会和参谋长联席会议主席为总统提供决策咨询之外,其他咨询机构也发挥着积极的作用,布鲁金斯学会(BrookingsInstitution)、卡内基国际和平基金会(CarnegieEndowmentforInternationalPeace)、兰德公司(RandCorporation)、战略与国际研究中心(CSIS)、胡佛研究所(TheHooverInstitutiononWar,RevolutionandPeace)等都是影响美国决策的重要的智库机构。这些机构的智库人员通过出任国家权力机构的官员,从政策分析家蜕变成为决策者直接作用于政府的内外政策,这种方式也被称为“旋转门”现象。比如,美国前总统卡特的国家安全事务助理布热津斯基就是战略与国际研究中心的研究人员。此外,智库人员还通过为国家安全提供咨询或者通过影响大众传媒来影响公共舆论,最终达到影响国家决策的目的。
  在美国的军事安全决策中,情报机关在制定和执行美国对外政策和防御中起着关键作用。②它是美国预测危险的基本工具,是第一道防线,同时又是预测机会的手段。③
  现在美国拥有世界上最庞大的情报机构,按其隶属关系和职责分工可分为四个层次:第一,国会立法建立,总统直接领导的国家情报局(ODNI)、中央情报局(CIA)。第二,国防部管理的、为政府决策服务的国家情报机构,如国防情报局(DIA)、国家安全局(NSA)等。第三,由国务院和财政部门管理的情报机构,如情报研究局(BIR)、财政部情报分析处。第四,军事情报部门,如陆军情报局、海军情报局(N-2)、空军情报局(AIA)等。④就决策内容来讲,美国的军事安全决策分为平时决策和战时危机决策。和平时期,参与美国安全决策的总统、国家安全委员会、国防部和参谋长联席会议各司其责。总统负责制定新的国家安全政策方针,向国会提交《国家安全战略报告》,国会通过后成为国家安全行动的依据,这是每任美国总统的法定职责。同时作为内阁最高领导,总统要协调与国家安全有关的各部门机构之间的行动;作为国家安全的最高负责人,要调集使用各种力量,实施国家安全行动。①
  国家安全委员会是总统领导下的最为重要的国家安全决策平台,是谋划国家安全政策问题的主要机构。国防部是美国总统领导和指挥美国武装力量的最高统帅机关,承担运用军事力量维护国家安全的职责。国防部要起草《国防战略报告》,为实施总统的国家安全战略提供战略性的指导。参谋长联席会议则要提供《国家军事战略报告》,对军队部署进行指导,该报告是参谋长联席会议主席在与参联会的其他成员和各作战司令部司令磋商后,为了实现国家安全战略目标以及所需的国家军事战略,向总统、国家安全委员会和国防部长提出的建议。②《四年防务报告》是国会授权、由国防部长组织各军种部和各司令部研究制定的,是军方分析战略目标和研究潜在威胁的国防政策指导文件,也是每届政府关于军事战略的纲领性文件。该报告定期对美国的国防战略、项目和资源进行全面审查,综合国防部长和参谋长联席会议主席的评估,重点在于制定与最新的《国家安全战略》相一致的国防战略,按照《国家安全战略》的要求来确定军力机构、发展规划和预算计划,从而确保安全战略的实现。③
  九一一事件之后,为了保护本土免遭恐怖袭击,美国还于2003年成立了危机管理的综合指挥协调机构——国土安全部。可以说美国对安全问题做了周密的安排,设置了相关的部门,各个与安全有关的部门,也都为美国的军事安全承担着相应的责任。
  2.中国军事安全决策体制
  中国实行的是军事权与行政权分离的军事领导体制。中华人民共和国中央军事委员会作为最高的军事机关与作为最高行政机关的国务院是并列的,两个机关没有隶属关系,但是两个机关都对国家军事安全负有责任。中国军事领导体制的突出特点就是最高军事决策权集中在中共中央,《中国人民解放军政治工作条例》中规定:“中国人民解放军必须置于中国共产党的绝对领导之下,其最高领导权和指挥权属于中国共产党中央委员会和中央军事委员会。”④因此,中央军委是中国军事安全的最高指挥和决策机构,中央军委主席是国家武装力量的最高统帅。1982年9月,根据第五届全国人民代表大会五次会议通过的第四部《中华人民共和国宪法》,设立了中华人民共和国中央军事委员会,领导全国的武装力量。实际上,党的军委和国家的军委是“一个机构、两块牌子”。军事斗争的大政方针由中共中央制定,武装力量的最高领导权也属于中共中央。
  国务院也承担着相应的军事安全的职能。中国《宪法》规定,国务院领导和管理国防建设事业,包括编制国防建设发展规划和计划,制定国防建设方面的方针、政策和行政法规等。从《宪法》赋予国务院领导和管理国防建设的职能范围来看,国务院要负责除军队建设外的所有国防建设工作,内容十分广泛,涉及许多政府部门。国务院还负责发布《中国国防白皮书》。同时,国务院还下设国防部,一切需要由政府负责的军事工作,经由国务院做出相应决定,通过国防部或以国防部的名义组织实施。国防部在接受国务院领导的同时,也接受中央军委的领导。为了加强国防领导的协调,国务院和中央军事委员会还建立了协调会议制度。①《国防法》规定,国务院和中央军事委员会可以根据情况召开协调会议,解决国防事务的有关问题。
  辅助国家安全决策的还有咨询机构和情报机构。中国安全决策的咨询机构主要集中在专门的科研机构和高校院所,比如,中共中央党校、中国社会科学院、中国国际问题研究所、中国人民解放军国防大学、中国人民解放军军事科学院、上海国际问题研究院、清华大学当代国际关系研究院等都在进行安全战略或者安全决策的研究,这些机构都具有官方或者半官方的色彩。
  情报是国家安全决策的重要保障。目前中国情报战线隶属于国家安全部和解放军总参谋部。成立于1983年7月的国家安全部,是维护国家安全利益的国务院的职能部门,下辖各省的国家安全厅和各市的国家安全局,主要职责是掌管反间谍等隐蔽战线的工作,防范、制止和依法打击危害国家安全和利益的违法犯罪活动,保卫国家安全,维护社会稳定。②解放军总参谋部也设有专门情报部门,负责侦察有关军事情报和军队内部的保卫及反间谍工作。
  3.中美军事安全体制的特点与差异
  比较中美两国的军事决策体制,既有共性,又各有特色。两国都有最高的决策核心,美国最高军事决策权掌握在总统手中,中国最高军事决策由中央军委主席做出,中央军委主席通常由中共中央总书记担任,这体现出了两国军事决策的权威性。
  同时,咨询机构、情报机构也都在决策中发挥了很大的作用。就美国来讲,一般情况下,是情报部门最先发现危险的到来。发现危险之后,危机预警人员在第一时间直接上报最高决策者,同时,国家安全机构也会采取紧急措施,防止危险扩大。总统会马上召开国家安全会议,与最相关、最亲近的高级助手进行商讨,做出决策,并且确定相关的执行机构和人员,同时开始建立指挥中枢,接受行动反馈,并随时做出指示,直至危险消除。中国在军事安全决策中,决策部门、咨询部门和情报部门也会相互倚重。
  但是仔细比较也可以发现美国在很多方面值得中国借鉴。首先,美国有完整的国家安全战略思想,对本国的安全局势、面临的威胁以及所应做出的对策,都进行了详细的分析,基本做到了未雨绸缪。而中国目前尚未有一个完整的国家安全战略报告。其次,作为重要的辅助,美国有相对完善的咨询机构,这与美国最高指挥当局的总统和国防部长由文官组成有关,但是建立健全由专业人士组成的咨询机构无疑有助于决策的民主化和科学化。相比较而言,中国的咨询机构多具有官方或者半官方的色彩,民间智库数量少,智库人员能够直接参与决策的机会较少,能够在军事安全决策中发挥作用的就更少,研究与决策在一定程度上出现了脱节。再次,美国的情报机构相对比较发达,目前美国的情报机构有16个之多,提供及时的信息对于决策者参考很有裨益。相对来讲,中国情报机构的发展还存在着不足。
  (二)中美军事安全执行体制
  军队是维护国家安全的重要力量,军队指挥和执行机制对军权的集中统一、
  军队建设的协调发展、作战指挥的灵敏高效,具有决定性的意义。
  1.美国军事安全执行体制
  在美国,总统是三军统帅和最高的决策者,通过国防部长经两套系统领导和指挥全军。通过军种部对全军实施行政领导,即“军政”,是平时的“养兵”;通过参谋长联席会议和联合司令部对全军实施作战指挥,即“军令”,是战时的“用兵”。美国的军政系统是由总统和国防部长通过陆、海、空三军种部统管军队建设。包括制定国防政策、国防预算、兵力规划,负责部队的行政管理、战备训练、武器装备采购等。其中,战略规划机制、人力资源管理机制、国防预算机制和装备采办机制是最重要和最有特色的四个机制。军令系统是美军联合作战的指挥系统,由总统和国防部长通过参谋长联席会议对各联合司令部及作战部队实施作战指挥。美军的作战指挥体制主要包括“国家指挥当局”和“战区指挥系统”两级。国家指挥当局由总统和国防部长构成,国家安全委员会负责就国家安全问题向总统提供咨询。参联会既是总统、国防部长和国家安全委员会的军事咨询机构,又是向各联合司令部发布总统和国防部长命令的军事指挥机关,下属的联合参谋部是国家指挥当局实施作战指挥的基本指挥所。
  战区指挥系统是美军作战指挥体制的重心,联合司令部是美国高级作战指挥机构,根据总统的指令设立,对美军作战部队实施指挥,隶属于参谋长联席会议,并就完成受领的任务向国家指挥当局负责。联合司令部通常按战区和任务组建,三军种部队除执行特别勤务者外,均编入某一联合司令部。一旦发生重大紧急情况,各联合司令部即以各自的指挥中心为基本指挥所,对编入本司令部的部队实施作战指挥。必要时,也可根据总统的指示将其他联合司令部的部队划归于紧急情况的联合司令部指挥。目前美军设有十个联合司令部。①
  联合作战计划制定、联合训练和作战指挥有机结合,是美军快速应对危机的法宝。美军每年要举行数百次大型军事实战演习,其基本依据就是联合作战计划。冷战结束以来,美军多次应对地区危机,反应非常快,到了就能打,打了就能赢,都与此有关。美国的军事执行系统,采取的是“政令分离”的形式。建立这种体制主要是出于两个考虑:一是从战略任务考虑,美军实行的全球战略要求其军队在全球建立责任区;二是从政治体制考虑,美国政治体制不允许建立掌握全部军权的总参谋部,只能把作战指挥权分散到各联合司令部。②
  美国军政系统与军令系统分离的过程,也是美军联合作战体制日益完善、联合作战能力突飞猛进的过程。
  2.中国军事安全执行体制
  《中华人民共和国宪法》规定,国家中央军事委员会领导和管理中国人民解放军的建设。中央军委作为专门军事机关直接参与最高军事决策,同时它也是党的最高军事领导指挥机关。中央军委之下,设有人民解放军总部机关,即人民解放军总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部,其基本任务是保障中央军委关于作战和建军的战略决策和各项方针、政策的实现。中央军委通过四总部对各军区、海军、空军、第二炮兵实施领导指挥。
  军区(战区)是中央军委派出的战区联合作战指挥机构,是根据国家行政区划、地理位置和战略战役方向、作战任务等设置的军事组织,负责领导所属部队的军事、政治、后勤和装备工作。各军区设有司令部、政治部、联勤部、装备部,主要负责制定战区部队战备、作战及后备力量建设的规划,组织指挥战区内诸军兵种联合作战、实施联勤保障等。人民解放军现设有沈阳、北京、兰州、济南、南京、广州和成都七个军区,下辖陆军集团军、兵种部队、后勤保障部队和省军区(卫戍区、警备区),其中除济南军区担当战略预备军区外,其他军区都有明确的职责和作战对象。大军区由中央军委直接领导,一旦某一区域发生冲突,中央军委通过四总部对各大军区、海军、空军和二炮进行作战指挥。
  中国实行的是“军政”和“军令”合一的领导指挥体制,行政首长既要负责部队平时建设,战时又要担当部队的指挥员。这种领导指挥体制遵循了“谁建设,谁使用,谁负责”的原则,行政首长既要对部队平时各项建设负责,又要对战时作战结果负责,有利于其统一筹划部队的平时建设与战时运用问题。
  3.中美军事安全执行体制的特点与差异
  中美两国根据各自国内的发展形势,美国建立了“政令分离”军事指挥体制,中国采取的“政令合一”的指挥体制,这两种方式各有优缺点。
  “政令分离”的优点在于:其一,军种机关主管军政,有利于长期稳定按专业抓好军种建设;其二,作战指挥机构由于只设作战、情报、通信与指挥密切相关的部门,机构和人员可大大精简;其三,职能专一,有利于指挥机构摆脱繁杂的行政事务,集中全部精力于作战系统。①
  “政令分离”的缺点在于行政领导机构平时要抓部队训练、战场建设、指挥自动化系统建设等工作,这些工作与部队战斗力的提高密切相关,但其并不参与部队的作战指挥,责与权之间存在一定的脱节现象。此外,发生战争,由平时领导体制转换为战时指挥体制时,部队存在两种体制转换过程中的适应问题。
  “政令合一”的优点是平时是行政首长,战时转变为指挥员,因此指挥员与指挥对象之间彼此比较熟悉,战时容易建立指挥与被指挥的关系。其主要缺点是指挥人员要应付大量的日常战备、训练、管理等工作,可能使指挥人员整天陷入繁琐的事务中而无暇研究作战指挥问题。现在,军事危机的出现具有突发性、激烈性,各国更多的开始关注作战机制的问题,“政令分离”成为多数国家的选择。
  (三)中美军事安全监督反馈体制
  1.美国军事安全监督反馈体制
  美国军事安全体制虽然也在经历不断的变革,但是长久以来却体现出了稳定性和灵活性相结合的特点。稳定性源于美国法律和监督体制的相对完善,而灵活性体现出来的是美国会根据反馈对军事安全体制做出适当调整。
  首先,美国有比较完善的军事监督法律。国会、总统、国防部、各军种会颁布相应的法律法规,将各部门、各军种的职责任务明确细化,以法律为标准来进行监督。比如,1947年国会通过的《国家安全法》规定了美军领导指挥体制的架构,《海军组织法》、《陆军组织法》和《空军组织法》分别规定了三军的组成和任务。国防部第5100-1号指令《国防部职能文件》,详细规定了国防部、参联会、各军种部及国防部下属各机构的职能和权限。①
  这些军事法规确立了美军安全体制建设的大框架,同时也具有了监督审查的功能,有效避免了体制改革中的主观性和随意性。
  其次,美国的军事体制受到国会的监督。美国《宪法》基于“分权”的原则,赋予了国会监督的职能,把有关战争的宣战权、拨款权等权力赋予了国会。从理论流程上看,总统作为战争政策制定与实施的“操刀手”,其政策选择应置于国会事前意见、事中批准和事后监督之下。这样从理论上可对总统权力形成制约,防止总统的战争权力过大。比如军队领导指挥体制和运行机制改革时,参众两院的军事委员会都会举行听证会。
  再次,美军有比较完善的评估体制。美军会根据形势变化,制定可行性的战略,指导军队工作的开展。战略评估主要由参联会主席负责,参联会联合参谋部下设有部队结构、资源与评估部。同时,国防部长办公厅也设有基本评估主任、作战试验与评估主任、项目分析与评估主任等,负责从不同角度监督和评估国防部政策执行情况。各联合司令部也设有战略计划与政策部,负责监督和评估美军安全体制。
  此外,美军每年都会进行大量的实兵演习和军事行动,每次军事行动之后,都要通过各种途径搜集第一手材料,认真分析总结。这些体制和举措使得美国的军事安全在监督和总结反馈之后,有了进一步的提升。
  2.中国军事安全监督反馈体制
  中国的军事安全体制建立以来,历经多次调整,经过监督和反馈,现在仍在不断地修正和完善之中。目前中国的军事安全监督体制体现在以下三个方面:
  第一,中国开始逐步完善安全监督法律。目前中国的《宪法》、《国防法》、《国家安全法》、《戒严法》、《反分裂国家法》都是与国家安全相关的法律。《宪法》明确规定了全国人大、中央军委、国务院、国防部等部门的职责。近年来还健全了一些专门性的法律法规,《兵役法》、《军事设施保护法》、《军人抚恤优待条例》、《香港特别行政区驻军法》等。只有法律健全,才可以做到对相关机构职责和效能的监督。
  第二,中国建立了具有自身特色的军事监督制度。目前中国基本上形成了比较系统、多层次的监督网络,主要包括:人民代表大会及其常委会作为权力机关所实施的监督,共产党内部所进行的党纪监督,国家行政监察部门所施行的政纪监督,司法机关所实施的法律监督,审计机关施行的审计监督,人民政治协商会议所施行的民主监督,新闻部门所实行的舆论监督以及来自人民群众广泛的社会监督等。①
  这些监督成为军队经受考验,实现决策民主化、科学化,军事战斗力不断提升的重要保证。
  第三,中国也在不断完善军事安全体制的评估总结体制。由于近年来中国周边形势出现变化,领土争端不断,各种力量在东亚地区角力,分裂势力活动频繁,为了达到威慑的目的,中国也在不断进行实兵演习。通过演习,大大提升了中国军队高科技作战、快速反应与移动作战、多军种多兵种跨地区协同作战的能力。每次演习结束之后,部队都会对演习中暴露出来的问题进行总结改进。
  3.中美军事安全监督反馈体制的特点与差异
  对国家军事机关及其活动进行监督,是保证其行为合法、决策科学、执行有效的重要措施,是避免军事决策失误和执行偏差的重要保证。中美两国都在不断加强对军事安全决策和执行的监督反馈。由于中美两国政体的不同,一个是“三权分立”,一个是“议行合一”,因此监督的方式也不尽相同。尽管美国的监督职能不见得会完全得到履行,在实际运作过程中可能存在着违背程序的方面。比如1999年的科索沃战争,克林顿的决策并未得到国会的批准。众议院曾以315票对103票通过了一项非约束性决议,要求白宫不得将美军部署到波黑地区。但克林顿并不买账,毫无顾忌地发动了科索沃战争,成为美国历史上首次未经参众两院共同批准而发动的战争。②
  但是相比较而言,美国的军事安全监督反馈在制度上比中国更健全。尽管中国在军事安全法律体系上取得了很大成就,但是对于国家安全机构的性质、地位、任务、职责权限、活动原则、职位设置、内部机构设置、人员配置以及机构成立、变更和撤销程序等方面的立法,中国尚不完善。全国人民代表大会、国务院有组织法,但是军事机构尚未有成型的组织法,比如国防部、各总部机构、情报机构等,都需要健全组织法。
  四启示与改革建议
  为了能够更有效地维护军事安全,中国需要进一步增强维护国家安全的能力。与美国军事安全体制讲求实战和高效,在军事安全决策体制、军事安全执行体制和军事安全反馈体制方面更为成熟相比,中国的军事安全体制建设尚有很多需要学习和借鉴的地方。然而由于中国和美国在制度、国情和安全防卫理念等方面存在不同,比如,美国注重全球防卫,强调维护其全球霸主地位,而中国注重建立防御性战略,强调维护世界和平,因此美国的军事安全体制并不完全适合中国。我们不能完全照搬西方的军事体制,但是应该从对美国的军事安全体制分析中借鉴一些经验,来完善中国的军事安全体制和机制。
  首先,应进一步加强和完善安全机构和安全战略。尽管从1998年开始,每隔两年中国就会发布一次《国防白皮书》,但是白皮书概述比较笼统。中国应该从战略高度,全方位认识国家安全问题,确立一种系统的国家安全观,制定真正的国家安全法,形成完整成文的国家安全战略,设立能够统领全局的国家安全机构,创立对实际工作具有指导意义的国家安全理论和战略。现在,中国已经意识到了制定更加深入的《国防白皮书》和《国家安全战略报告》的重大意义,并且开始组建专门的机构,中国人民解放军军事科学院国防政策研究中心已于2011年12月20日在北京成立,其主要任务就是参与拟制中国国防白皮书及相关工作和撰写年度国家安全环境战略评估报告。①但是,制定并且形成具有全局指导性的安全战略仍需要付出大量的努力。
  其次,在国家军事安全决策中,应该加强国家安全咨询机构和情报机构的建设。现在,世界各国相继建立健全了国家安全和国防问题研究的智囊机构,进一步完善了国家安全咨询体制,使之成为国家安全决策者在制定国家安全政策、军事战略和发展国防等方面不可缺少的“思想库”。中国也应该加强对咨询机构的重视,除了官方的科研军事院所、高校之外,也应该加强民间智库的发展,因为这些咨询或者智库机构能够对中国的安全问题进行深入的分析,并且可以提供大量的“储备性政策”,可以对未来可能出现的新情况和新问题做出超前研究和拟定可供选择的政策。美国的“旋转门”也可以成为中国借鉴的一种智库咨询方式。同时,中国还应该加强情报机构的发展。国家安全情报的全面、迅速、准确,是最高决策层做出正确高效决策的重要前提和保障。为了避免情报工作可能出现多头分散、重复建设、相互封锁、信息不灵、反应不快、判断不准和预见性不强等问题,必须对党政军不同系统的情报机构进行整合,加强情报工作的统一领导和归口管理。最好应当成立国家安全情报委员会,对党政军的情报系统和情报工作实施统一领导和协调。①
  再次,在军事指挥和执行体制上也要与时俱进进行一些改革。军队是执行军事安全的重要部门,优化部队内部编成和兵种规模结构,提高各军、兵种高新技术部队的比例应该成为未来军队改革的一个方面。在当今,海、空军日益成为战争的主角,海空已成为主战场。中国与其他大国发生大规模冲突的可能性不大,而目前中国与周边国家在领海问题上存在不少摩擦,维护中国海洋安全和海洋利益,迫切需要中国海、空、二炮军事力量的增强。发展海军,有助于扩大中国近海防御的作战空间和防御纵深,有助于增强在近海上的综合作战能力和核反击能力。发展空军,有助于中国适应信息化作战要求,逐步实现由国土防空型向攻防兼备型转变。第二炮兵是保卫国家安全的重要战略力量,担负着遏制敌人对中国使用核武器、进行核反击和常规导弹精确打击的任务。加强海军、空军和二炮建设将是中国未来进行中国特色军事变革的重要方面。发展上述军事力量,需要借鉴美国的经验,要紧贴实战,加强多兵种之间的协同作战能力。
  同时,信息化和联合作战也是中国在未来需要改革和加强的方面。21世纪信息战将成为主要战争形态,信息化战争不再是各个作战单元之间的对抗,而是建立在各种作战单元、作战要素综合集成基础上的体系与体系的对抗,诸兵种联合作战是基本作战形式。用打赢信息化条件下联合作战的需求和实现新世纪国防与军队建设发展战略目标来衡量,中国军事领导指挥体制仍然存在问题:一是指挥体系陈旧,我军现行的“树状”指挥体系,虽有利于集中统一指挥,但明显存在着指挥层次过多、指挥周期过长、横向信息流动不畅等问题;二是联合作战指挥机构不健全,指挥机构内部组成不尽合理,难以有效组织领导联合训练、演习和联合作战;三是联合作战指挥权责不明、关系不顺,②加之指挥法规制度的相对滞后,难以形成责、权、利统一的指挥关系,使得各行动力量相互掣肘。
  为了加强军队的作战能力和适应信息化作战的能力,中国已经在部队顶层设计上进行了尝试性的改革。体现在总参谋部新成立了战略规划部,负责研究重大战略问题、协调解决跨总部跨领域有关问题;①把军训和兵种部改编为军训部,加强部队的联合训练、协调控制、检查督导和考核评估,带动军事训练整体水平的跃升;②通信部改编为信息化部。③
  这些改革将有助于中国训练和作战水平的提高。但是,中国军事安全机构臃肿没有明显改善,各级机构依然庞大,大军区一级机构和集团军等部门形成的指挥层次过多。为了应对未来可能发生的冲突,战区联合作战将是指挥体制建设的重点。在联合作战中,其一,要加强信息资源的共享,不仅要注重垂直系统之间的互联互通,也要加强横向系统之间的互联互通互操作;要加强信息系统通用化、系列化和标准化建设,实现指挥平台与作战指挥平台信息有序流动。其二,应根据中国的实际,遵循联合作战体制规律,建立“统帅部-战区-作战集团”三级联合作战指挥体系的基本架构。
  最后,应该在监督体制上进一步加强。对于军事安全体制的监督,出于安全和保密的需要,更多的监督需要特定的机构来完成。《宪法》和《国防法》对全国人民代表大会及其常务委员会的国家军事和国防的职能做了明确的规定,但是审议评估国务院和中央军委提交的各类提案和监督检查有关国防事务的法律法规和方针政策的执行情况需要做大量的工作,仅靠全国人大常委会定期召开例行会议是难以完成的,因此必须要有一个专职机构来做这方面工作,才能把全国人大在国防事务方面的审议监督职能真正落到实处。
  当前中国国内和周边都面临着一些安全问题,随着中国的崛起,其他国家对中国的遏制和威胁也会加强。因此,必须要借鉴其他国家的先进经验,同时结合中国的实际情况,理顺关系、完善体制和机制、落实职能,建立中国特色的科学的军事安全体制和机制,这样才能保证中国未来的长治久安。

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